Государство, работаем вместе!
Частные исполнители и Минюст: почему регулятор не согласовывает нормативно-правовые акты с сообществом?
Частные исполнители подчеркивают, что государственные органы, в частности Министерство юстиции, должны согласовывать с ними подзаконные нормативно-правовые акты, касающиеся принудительного исполнения решений в Украине. Минюст действует в противоположном направлении. Проблема стала поводом для резонансного судебного разбирательства по иску частного исполнителя Д.Ляпина.
Закладені ідеали
Правовою основою діяльності органів державної виконавчої служби та приватних виконавців є Конституція, закон «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких дана Верховною Радою, інші закони, нормативно-правові акти, прийняті на їх виконання.
Відповідно до ст.17 закону «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», Мін’юст формує та реалізує державну правову політику у сфері організації примусового виконання рішень. Також він має забезпечувати підготовку приватних виконавців і підвищення їхньої кваліфікації, для чого визначає порядок проходження навчання та стажування осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця, перелік документів, які подаються Кваліфікаційній комісії приватних виконавців, порядок допуску осіб до іспиту і його складання.
Міністерство щодо приватних виконавців визначає вимоги до їх офісів, забезпечує для професії діяльність кваліфікаційної та дисциплінарної комісій, формує їх єдиний реєстр, визначає порядок його ведення, встановлює форму та порядок подання приватними виконавцями інформації про здійснення ними діяльності, здійснює контроль за діяльністю приватних виконавців, подає Кабінету Міністрів пропозиції про встановлення розміру основної винагороди приватного виконавця тощо.
Разом з тим відповідно до п.6 ч.5 ст.54 закону «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» Рада приватних виконавців бере участь у розробленні та погоджує проекти нормативно-правових актів, визначені зазначеним законом.
Таким чином, із системного аналізу зазначених норм убачається, що Мін’юст на виконання вимог закону «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», здійснюючи державне регулювання діяльності приватного виконавця, має право приймати відповідні нормативні правові акти, проте до розробки яких має долучити Раду приватних виконавців та погодити з нею їх прийняття. На превеликий жаль, цього не відбувається.
Спір про перевірки
Резонансним приводом щодо цього питання став судовий спір за позовом приватного виконавця Д.Ляпіна про визнання протиправним наказу міністра юстиції «Про затвердження Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців» від 22.10.2018 №3284/5. Колега Д.Ляпіна, приватний виконавець А.Авторгов, долучився до цієї судової справи як третя особа.
Відповідно до зазначеного наказу було затверджено порядок проведення перевірок. Зокрема, приватних виконавців стосувалися п.4 розд.І, розділи ІІІ та IV цього порядку. А вже із січня 2019 року було оприлюднено перший графік планових перевірок.
Новий порядок перевірок спільнотою приватних виконавців одразу був сприйнятий доволі позитивно. У той же час Д.Ляпін якраз потрапив у першу хвилю перевірок і відчув на собі весь негатив, пов’язаний з проведенням планової перевірки. Проте приватний виконавець не знітився і після детального вивчення нового порядку прийшов до висновку, що деякі його норми суперечать чинному законодавству, а деякі явно потребують коригування та роз’яснення.
Наприклад, запроваджено на перший погляд позитивне нововведення щодо оцінювання діяльності приватного виконавця за наслідками планової перевірки. Передбачалося, що у випадку отримання приватним виконавцем оцінки «незадовільно» за наслідками планової перевірки, в обов’язковому порядку вноситься подання до дисциплінарної комісії. В усіх інших випадках «позитивного» оцінювання — жодних негативних наслідків для приватного виконавця, діяльність якого перевіряється, не настає.
З одного боку, це значно спрощує «процедуру обробки» результатів перевірки, але з другого — відсутність жодних критеріїв оцінювання діяльності приватного виконавця робить його необ’єктивним. Тим більше що відповідно до змісту положень ч.7 ст.34 закону «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», подання до дисциплінарної комісії про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності має направлятися лише в разі виявлення під час здійснення перевірок ознак дисциплінарного проступку приватного виконавця.
Ключовою нормою закону «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», навколо якої саме виникли суперечки, виявився п.6 ч.5 ст.54 закону, який передбачає, що «Рада приватних виконавців бере участь у розробленні та погоджує проекти нормативно-правових актів, визначених цим законом». Виходячи із зазначеної норми, саме на стадії прийняття порядку перевірок проект указаного нормативного акта мав бути погоджений РПВ. Відмінної позиції дотримується Мін’юст, а саме при розгляді судової справи представниками відомства не раз наголошувалося, що чинний закон «Про органи та осіб» не покладає жодним чином на нього обов’язку погоджувати проекти нормативно-правових актів з РПВ.
Іншими словами, рада має право брати участь у розробленні нормативно-правових актів та має право погоджувати його проект, але це жодним чином не відповідає обов’язку міністерства погоджувати проект нормативно-правового акта з нею перед його прийняттям. За логікою, не може бути прав без обов’язків, а обов’язків без прав. Принаймні таким мав би бути один з основних принципів побудови правової системи держави. Але дійсність в Україні виглядає дещо інакше.
Ultra vires action — invalid act
Окружний адміністративний суд м.Києва за наслідками розгляду позову Д.Ляпіна проти Мін’юсту задовольнив його частково. Суд визнав протиправним та нечинним наказ Мін’юсту від 22.10.2018 №34284/5 у частині затвердження положень порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, що стосуються проведення перевірки приватних виконавців, а саме розділів ІІІ, IV та п.4 розд.І у редакції, що діяла до внесення змін наказом міністра від 9.08.2019 №2502/5.
За висновком суду першої інстанції відсутність погодження оскаржуваного порядку з РПВ призвело до допущення дефекту прийняття нормативно-правового акта та є підставою для визнання попередньої редакції оскаржених норм порядку протиправними.
Суд апеляційної інстанції при вирішенні спору дійшов протилежного висновку та не знайшов підстав до задоволення позову. Він вказав, що законом №1403-VIII не визначено переліку проектів нормативно-правових актів, у розробленні яких бере участь та має погоджувати РПВ.
У свою чергу Верховний Суд зазначив, що порушення процедури прийняття рішення суб’єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним і скасування в разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не бути пов’язаними з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону, і тоді акт є нікчемним. Якщо ж допущене порушення не вплине на зміст акта, тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі.
Виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб’єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action — invalid act). Разом з тим не кожен дефект акта робить його неправомірним. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі, не впливають на його дійсність.
Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб’єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення». Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб’єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
При розгляді справи у ВС А.Авторгов звертався до аналогій у вітчизняному законодавстві. Зокрема, згідно із законом «Про судоустрій і статус суддів», проект закону про утворення, реорганізацію чи ліквідацію суду вносить до Верховної Ради Президент після консультацій з Вищою радою правосуддя. Таким чином, ухвалений закон про утворення, реорганізацію чи ліквідацію суду внесений без таких консультацій може бути визнано неконституційним.
Позиція асоціації
Загалом Асоціація приватних виконавців України нещодавно зробила довідку, в якій підрахувала кількість підзаконних нормативно-правових актів, які отримувала від міністерства для погодження. таких документів виявилося лише два. Це проект наказу «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства юстиції України» і проект наказу Мін’юсту та Мінфіну «Про затвердження Порядку інформаційної взаємодії органів та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів, Державної казначейської служби та банків у процесі передачі платіжних вимог в електронній формі».
При цьому за весь період функціонування РПВ міністерство вносило 17 змін до Інструкції з організації примусового виконання рішень, 18 — до Положення про автоматизовану систему виконавчого провадження, 7 — до положення про дисциплінарну комісію, 8 — до Порядку реалізації арештованого майна, 2 — до положення про кваліфікаційну комісію, ще одна зміна була внесена до Положення про офіс приватного виконавця. Маємо лише два погоджені підзаконні нормативно-правові акти за весь час, хоча АПВУ у 2022 році святкуватиме своє 5-річчя.
Голова АПВУ В.Чепурний зауважує, що серед підзаконних нормативно-правових актів є ті, які містять більш політичний аспект і, безумовно, належать до поля впливу міністерства, стосуються регуляції самої професії, дисциплінарної та кваліфікаційної комісій тощо. Усі такі підзаконні акти можна умовно віднести до формування політики у сфері примусового виконання рішень. Тут небажання регулятора додатково погоджувати свою позицію можна було б зрозуміти. Проте асоціація має десятки документів і внесених змін до законодавства, які стосувалися виключно самого процесу та процедури виконавчого провадження. І немає пояснення, чому навіть такі нормативно-правові акти міністерство не хоче скеровувати АПВУ на погодження.
У повністю державній системі примусового виконання донести певні позиції до керівництва міністерства дуже важко. Проте ми працюємо в умовах змішаної, і наша країна станом на початок 2022 року має 300 практиків, які зацікавлені в прийнятті тих підзаконних нормативно-правових актів, які безумовно покращують процес. Приватні виконавці — це передусім спільнота, яка зацікавлена в оптимальній процедурі виконання. Проте сьогодні, на жаль, спостерігаємо, як регулятор демонструє свою незацікавленість у покращенні самої системи, що може зрештою призвести до саботажу всієї реформи.
Формальні консультації
Окремо щодо наявного питання варто згадати й законопроект «Про примусове виконання рішень» (№5660). У ст.11 проекту («Нормативно-правове забезпечення примусового виконання рішень») передбачено таке: «З метою забезпечення комплексного розвитку примусового виконання рішень в Україні Міністерством юстиції здійснюється формування загальних засад державної політики у сфері примусового виконання рішень, яке полягає в забезпеченні нормативно-правового регулювання суспільних відносин, які стосуються загальних питань діяльності всіх суб’єктів примусового виконання рішень та визначення пріоритетних напрямів розвитку системи примусового виконання рішень, а також нормативно-правового регулювання діяльності органів державної виконавчої служби та приватних виконавців. Нормативно-правове регулювання діяльності приватних виконавців здійснюється після проведення Міністерством юстиції консультацій з Асоціацією приватних виконавців України».
Таким чином, можна спрогнозувати, що після ухвалення проекту №5660 постане необхідність «ревізії» та «перезавантаження» всіх підзаконних нормативно-правових актів, які на сьогодні регулюють діяльність державних та приватних виконавців. Аби система оптимально працювала, це буде неможливо зробити якісно без залучення провідних представників професії, яка вже демонструє значно більшу ефективність у сфері виконання рішень у країні.
Проблема неодноразово поставала в профільній робочій групі Комітету Верховної Ради з питань правової політики, до якої входять як народні депутати, так і представники асоціації, Мін’юсту й міжнародних донорських організацій. Міністерство зараз виправдовує поточну ситуацію тим, що чинне законодавство передбачає лише консультації за необхідності. Якщо в новому законодавстві навіть після прийняття проекту №5660 у другому читанні сполука «після консультацій» залишиться, то це знову може призвести до того, що регулятор визначатиме законодавство самостійно, а на запити асоціації відповідатиме тим, що він не зобов’язаний нічого погоджувати. Консультації в такому випадку якщо й будуть, то матимуть лише формальний характер.
Саме тому асоціація і низка народних депутатів зараз відстоюють позиції обов’язковості погодження нормативно-правових актів у сфері примусового виконання рішень з представництвом професії. Тільки тоді нова система законотворення матиме більш дієву концепцію — міністерство буде змушене консультуватися зі спільнотою і повинне буде враховувати її думку. АПВУ готова допомогти в цьому питанні, проте для цього міністерству потрібно почати працювати над наявними прогалинами та працювати разом.
То, можливо, не чекаючи завершення судового спору, Мін’юсту все ж варто зробити крок назустріч АПВУ та почати нарешті виконувати вимоги закону, залучивши професійну громадськість до прийняття рішень, які регулюють її професійну діяльність?