Истина в последней инстанции
Станет ли конституционная жалоба эффективным инструментом защиты?
Длительные дискуссии юристов относительно целесообразности допуска общественности к конституционному контролю в конце концов воплотились во введении в 2016 году особого вида конституционного обращения – конституционной жалобы. Напомним, ранее граждане и юридические лица имели возможность просить Конституционный Суд об официальном толковании Конституции и законов Украины, однако были ограничены в праве на обжалование конституционности последних. Рассмотрим более подробно основания и порядок подачи конституционных жалоб.
Конституционная жалоба в теории
В теории выделяют две разновидности конституционных жалоб – полную и нормативную. Полная жалоба предусматривает проверку как определенного нормативного акта, так и непосредственно судебного решения (иного индивидуального акта), принятого на его основании. В Украине была введена нормативная жалоба, позволяющая жалобщику обратиться за проверкой конституционности норм закона, однако судебное решение, принятое на основании таких норм, не подлежит непосредственному конституционному контролю.
Вместе с тем, заявитель вправе инициировать проверку утратившего силу закона, но продолжает применяться к правоотношениям, возникшим во время его действия.
Следовательно, Конституционный Суд ограничен в своем вмешательстве в правоприменение: он не уполномочен оценивать действия или бездействие субъектов властных полномочий, пересматривать решения судов и оценивать такие решения на предмет их конституционности, а также не может принимать или изменять нормативно-правовые акты или инициировать такие законотворческие действия.
Согласно процессуальному законодательству, установленная (не-) конституционность закона, (не-) примененного судом при разрешении дела, является основанием для пересмотра судебного решения по исключительным обстоятельствам, однако только в том случае, если такое решение еще не исполнено.
Приемлемость конституционной жалобы
Закон определяет конституционную жалобу как поданное в Суд письменное ходатайство о проверке на соответствие Конституции закона (его отдельных положений), применяемого в окончательном судебном решении по делу субъекта права на конституционную жалобу.
Подать конституционную жалобу могут физические и юридические лица (независимо от гражданства и резидентного статуса), однако юридические лица публичного права исключены законодателем из субъектов конституционной жалобы. При этом подписание жалобы представителем (в частности, адвокатом) допускается только в случае невозможности подписания физическим лицом такой жалобы по состоянию здоровья (подлежащей документальному подтверждению).
Для обращения с жалобой принципиальны следующие предпосылки:
• предметом конституционной проверки могут быть исключительно положения закона, а не других нормативно-правовых актов;
• обжалуемый закон должен влиять на права или обязанности жалобщика – иными словами, обращение с жалобой в интересах общества (actio popularis) без нарушенного права конкретного лица не допускается;
• по делу жалобщика должно быть принято окончательное решение суда (чаще всего – кассационной инстанции), в котором был применен обжалуемый закон – то есть должны быть исчерпаны все предусмотренные законом средства судебной защиты жалобщика перед обращением в Суд.
Последнее условие наследует аналогичное правило при обращении в Европейский суд по правам человека.
Срок подачи жалобы ограничен тремя месяцами со дня вступления в законную силу окончательного судебного решения по делу. Впрочем, Суд может признать приемлемой жалобу, поданную с нарушением указанного срока, но только в двух случаях:
• по ходатайству заявителя о возобновлении пропущенного срока, но исключительно на основании отсутствия у жалобщика полного текста соответствующего решения суда;
• Суд признает рассмотрение жалобы необходимым по мотивам общественного интереса.
Закон предъявляет ряд формальных требований к конституционной жалобе, среди которых следует выделить обязанность заявителя:
• привести краткое изложение судебного решения, в котором были применены соответствующие положения закона;
• описать ход рассмотрения соответствующего дела в судах;
• привести конкретные положения закона, которые следует проверить на соответствие Конституции, и конкретные положения Конституции, на соответствие которым следует проверить закон;
• обосновать неконституционность положений закона с указанием того, какое из гарантированных Конституцией прав человека было нарушено в результате применения такого закона.
Несоответствие жалобы в предусмотренной законом форме устанавливается Секретариатом Суда в соответствии с регламентом последнего. В этом случае жалоба возвращается заявителю. Причем Секретариат обязан указать на конкретные нарушения при составлении жалобы, а жалобщик вправе их устранить и повторно обратиться в Суд.
Закон дает Суду право отказать в открытии конституционного производства с учетом очевидной необоснованности содержания и требований жалобы, а также в случае злоупотребления правом на ее подачу.
Высокие законодательные требования к содержанию и форме конституционной жалобы, а вместе с этим значительный процент возвращенных Судом жалоб, свидетельствуют о необходимости получения заявителями квалифицированного права на обращение с соответствующей жалобой в Суд. Несмотря на то, что львиная доля поданных в Суд жалоб признается неприемлемыми, ряд законодательных положений был признан неконституционным именно по результатам рассмотрения конституционных жалоб, что в целом свидетельствует о перспективности такого способа защиты прав жалобщиков.
Так, 15.05.2019 Суд удовлетворил жалобу физического лица и признал неконституционным положение части второй статьи 26 Закона «Об исполнительном производстве», которое предусматривало обязанность взыскателя уплатить авансовый взнос при принудительном исполнении судебного решения (Решение Конституционного Суда Украины №2-р(II)/2019 от 15.05.2019).
05.06.2019 Суд удовлетворил жалобу АО «Запорожский завод ферросплавов» и признал не соответствующим Конституции пункт 13 части первой статьи 17 Закона «О Национальном антикоррупционном бюро Украины», которым Национальное антикоррупционное бюро наделялось правом подавать в суд иски о признании сделок недействительными (Решение Конституционного Суда Украины №4-р(II)/2019 от 05.06.2019).
В тот же день Судом было вынесено решение по жалобе ООО «Метро Кэш энд Кери Украина», которым признано неконституционным положение первого предложения абзаца двадцать шестого раздела I Закона № 1989, согласно которому начисленные и уплаченные за период проведения антитеррористической операции суммы платы за землю, за земельные участки, расположенные на временно оккупированной территории и/или территории населенных пунктов на линии столкновения, и/или территории проведения антитеррористической операции, не подлежат возврату на текущий счет плательщика налога, не направляются на погашение денежного обязательства (налогового долга) с других налогов, сборов и не возвращаются (Решение Конституционного Суда Украины №3-р(I)/2019 от 05.06.2019).
Меры обеспечения конституционной жалобы
Закон предусматривает меры обеспечения жалобы в случае необходимости предотвратить необратимые последствия, которые могут наступить в результате выполнения решения суда. Причем закон не содержит определения «необратимости» последствий или какого-либо их перечня.
Меры обеспечения принимаются исключительно одним способом – путем временного запрета на совершение определенных действий до принятия Судом решения или закрытия конституционного производства. Выполнение такого запрета осуществляется на основании выданного Судом обеспечительного приказа, являющегося самостоятельным исполнительным документом. Очевидно, меры обеспечения могут быть предприняты только до фактического исполнения судебного решения.
Обеспечение конституционной жалобы представляется достаточно эффективным средством защиты прав жалобщика, но только на первый взгляд. Дело в том, что принять меры обеспечения может исключительно Большая палата Суда по своей инициативе, но само рассмотрение жалобы осуществляется ею в очень редких случаях отказа Сената от рассмотрения дела:
• если при рассмотрении Сенатом дела возникает необходимость в толковании Конституции или
• если решение вопроса может повлечь за собой несовместимость с предыдущими юридическими позициями Суда.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Предоставление государством физическим и юридическим лицам права обжаловать конституционность законов является ярким проявлением конституционализма и демократического строя. В то же время, рано утверждать об успехе конституционной реформы и существенной эффективности защиты прав жалобщиков путем конституционные жалобы. Вызвано такое положение дел, прежде всего, следующими факторами:
• процессуальное законодательство разрешает пересмотр судебных решений, принятых с применением неконституционных законов, только к их фактическому исполнению;
• государство фактически не возмещает ущерб, причиненный применением неконституционного закона;
• общественность крайне плохо информирована о возможности защиты прав путем подачи конституционной жалобы;
• отчасти жалобщики обращаются в Конституционный Суд как суд «четвертой» инстанции, ложно понимая его задачи и полномочия, что вместе с низким качеством подготовки жалоб влечет слишком низкий процент жалоб, принятых к рассмотрению.
Одним из путей повышения реальной эффективности конституционных жалоб является расширение предмета конституционной проверки актов в сторону полной конституционной жалобы. Однако это потребует решительности законотворцев, ведь даже малейшее расширение полномочий Конституционного Суда может противоречить актуальной «политической целесообразности».