Утраченная независимость

Орган, изначально сформированный по несовершенной процедуре, перестает быть «судом, учрежденным законом»

Контроль над судебной системой не совместим с демократией. Об этом не устают повторять Варшаве представители различных институтов Евросоюза. К этому многоголосию присоединился и Страсбург, дав оценку последствиям польской реформы с точки зрения принципа справедливого суда. И попутно установил маячки для оценки украинской реформы-2021.

Отказ в рекомендациях

На данный момент в Европейском суде по правам человека уже находится 57 жалоб, так или иначе касающихся деятельности Национального совета юстиции (аналог Высшей рады правосудия. — Прим.ред.). Точнее, того состава, в котором он работает сейчас. Причем ситуация во многом напоминает ту, что складывается сегодня вокруг формирования этического совета и будущего состава ВРП.

Ранее закон предусматривал что члены этого органа избираются самими судей на различных уровнях судебной власти. Но в конце 2017 года через сейм был проведен закон, который передавал такие полномочия законодательному органу. Такая реформа была встречена в штыки органами Европейского Союза. А внеочередная Генеральная ассамблея Европейской сети советов судебной власти (ENCJ) и вовсе приостановить членство польского НСЮ, установив, что совет больше не отвечал требованиям независимости.

Еще до всех этих событий судья Мысловицкого районного суда Моника Долинска-Фичек решила перейти на работу в окружной административный суд. Она представила НСЮ необходимые документы и рекомендации, включая «отчет об оценке квалификации», где качество ее работы за последние 4 года оценено положительно. Также был сделан вывод, что судья обладает высоким уровнем знаний в области административного права и выполнила все условия для подачи заявки на новую должность. Поддержали ее и коллеги, рекомендовав ее с пометкой «очень хорошо» для перевода.

Однако новый состав НСЮ посчитал, что претендентка «не продемонстрировала знаний, навыков и способностей, необходимых для положительной оценки ее заявления.

Обжалованию не подлежит

Попытка обжаловать отказ в Верховном суде ни к чему не привели. Палата из 3 судей по чрезвычайным надзорным и общественным делам отклонила апелляцию, отметив, что «не обладает юрисдикцией рассматривать достоинства кандидатов на должность судьи или решать, кого из них следует рекомендовать президенту для назначении на должность судьи». Мол, существенное вмешательство ВС в решения совета недопустимо, так как оно будет посягать на сферу особых полномочий НСЮ.

Второй заявитель — судья Люблинского местного суда Артур Озимек — хотел перевестись в апелляционную инстанцию. От также приложил к заявлению требуемые документы и рекомендации, но и его кандидатура вызвала сомнения у членов НСЮ. Вместо него на имевшиеся вакансии назначили других судей.

А.Озимек пожаловался в ВС на отказ и ходатайствовал о том, чтобы суд не рассматривал его апелляцию пока Суд ЕС не вынесет предварительное решение по просьбе Высшего административного суда Польши. Судья считал, что совет «не является независимым органом и был создан в нарушение конституции».

Мотивировка была такой же: судебному пересмотру подлежит лишь соблюдение процедуры советом, а не его оценка профессиональных качеств кандидата. Все, что может ВС — это проверить, применил ли НСЮ в отношении всех участников процедуры назначения «прозрачные, единообразные и справедливые критерии отбора».

Прецедент для оценки

В решении от 8.11.2021 по делу «Dolińska -Ficek and Ozimek v. Poland» ЕСПЧ отметил, что это не единичный случай, когда жалобы касаются либо вопроса о том, можно ли считать новосозданную палату ВС «судом, созданным на основании закона» по смыслу §1 ст.6 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод, либо вопросов, юрисдикция дисциплинарной палаты в части дисциплинарных производств в отношении судей, прокуроров и представителей юридической профессии. Некоторые дела также касаются утверждений о том, что судебные учреждения, в том числе судьи, назначенные президентом Польши по рекомендации «нового» НСЮ, не соответствуют требованиям «суда, созданным на основании закона».

Имеются также два дела, касающиеся преждевременного прекращения срока полномочий судей «старого» совета и отсутствия доступа к суду в части обжалования такого увольнения. Одно из этих дел – «Grzęda v. Poland» — находилось на рассмотрении большой палаты Суда.

ЕСПЧ подчеркнул, что в данном деле его задача не касается анализа законности реорганизации польской судебной системы в целом. Однако он взял во внимание, что оценка процедуры назначения судей с участием НСЮ будет иметь прямые последствия для других польских дел — как ожидающих рассмотрения, так и подлежащих подаче в будущем).

В соответствии со своей прецедентной практикой, отправной точкой для оценки Суд определил положения национального законодательства и их толкование национальными судами. В этом контексте палата ВС, которая рассматривала жалобы заявителей, отметила, что право на равный доступ к государственной службе, гарантированное конституцией, требует судебного пересмотра его соблюдения.

Следовательно, как отметил ЕСПЧ, заявители имели право на равный доступ к государственной должности. Оно сопровождалось процессуальным правом добиваться судебного пересмотра решения совета в ВС по смыслу § 1 ст.6 конвенции. Более того, в терминах конвенции это право должно быть определено как гражданское с учетом того факта, что судебное разбирательство касалось профессиональной карьеры и права на повышение по службе. А результат потенциально имел серьезные последствия для их личных прав, в том числе для их статуса и финансового положения.

О «законности скамьи»

Столкнувшись с двумя принципиально противоположными взглядами высших судов Польши на реформу, Суд подчеркнул, что обычно он опирается на интерпретацию национальных судов. Если только их выводы не могут быть расценены как произвольные или явно необоснованные.

Однако как только установлено нарушение соответствующих внутренних норм, оценка национальными судами юридических последствий такого нарушения должна проводиться на основе соответствующей прецедентной практики применения конвенции и вытекающих из нее принципов. И хотя ЕСПЧ допустил право национальных судов по своему усмотрению определять, как достичь соответствующего баланса, они, тем не менее, обязаны соблюдать свои обязательства, вытекающие из конвенции.

В то же время, процесс назначения судей требует строгого контроля. Более того, очевидно, что нарушение закона, регулирующего этот процесс, может сделать участие соответствующего судьи в рассмотрении дела «нерегулярным», учитывая взаимосвязь между процедурой назначения и «законностью скамьи», на которой впоследствии сидит такой судья.

В этом контексте ЕСПЧ сослался на заявление в предварительном постановлении Суда ЕС от 19.11.2019.:

«Степень независимости, которой пользуется НСЮ в отношении законодательной и исполнительной власти при выполнении обязанностей, возложенных на него в соответствии с национальным законодательством,.. может иметь значение при установлении того, будут ли избираемые судьи соответствовать требованиям независимости и беспристрастности, вытекающим из ст.47 хартии».

Далее Суд напомнил о единодушных, по сути, мнениях международных организаций, согласно которым изменения в процедуре назначения членов НСЮ привели к тому, что совет перестал быть независимым. Как результата, оказался не в состоянии выполнить свое конституционное обязательство по защите независимости судов и судей.

Кроме того, в 2018 году юридическое сообщество бойкотировало сам процесс формирования совета: на 15 вакансий претендовало лишь 18 кандидатов. Причем 6 из 15 судей, в результате единогласно назначенные сеймом, были назначены в предшествующие полгода. А комиссар Совета Европы по правам человека  выразил обеспокоенность тем, что большинство членов нынешнего НСЮ — либо члены правящей партии, либо занимали государственные должности или избранные парламентом по рекомендации правящей партии.

ВС в постановлении от 23.01.2020 установил, что министр юстиции, который одновременно являлся генеральным прокурором, оказал значительное влияние на формирование состава НСЮ. Это было подтверждено официальным заявлением самого министра в сенате.

Также возникли некоторые разногласия по поводу неразглашения списков тех, кто рекомендовал новых членов совета (это должны были быть или 2000 граждан, или 25 судей). Это сделало невозможным проверку того, получили ли кандидаты необходимое количество подписей.

По мнению Суда, ситуация, когда общественности не дается официального разъяснения относительно того, было ли выполнено формальное требование получения достаточной поддержки кандидатов в совет, может вызвать сомнения в законности процесса избрания его членов. (Для сравнения: порядок формирования ЕР также запрещает требовать от кандидатов, которых рекомендовали международные организации, какие-либо документы, подтверждающие их соответствие требованиям, установленным законом. Прим.ред.)

Более того, отсутствие тщательного изучения того, кто поддерживал кандидатов в NCJ, может вызвать подозрения в отношении квалификации его членов и их прямых или косвенных связей с исполнительной властью.

Под сторонним влиянием

В свете изложенного ЕСПЧ пришел к выводу, что закона 2017 года лишил судебные органы права избирать членов НСЮ — права, предоставленного им в соответствии с предыдущим законодательством и признанного международными стандартами. Как результат, ЕСПЧ согласился с тем, что законодательная и исполнительная власти оказали решающее влияние на состав совета. Закон практически устранил не только предыдущую представительную систему, но и гарантии независимости судебной власти в этом отношении. Это, по сути, позволяло исполнительной и законодательной властям прямо или косвенно вмешиваться в процедуру назначения судей, чем эти органы воспользовались.

Также Суд констатировал, что ситуация еще более усугубилась последующим назначением президентом судей Палаты чрезвычайного надзора и по связям с общественностью. Хотя НСЮ своим решением рекомендовал приостановить процесс их назначения.

Принимая во внимание все упомянутые обстоятельства, ЕСПЧ пришел к выводу, что нарушения внутреннего законодательства, вытекающие из несоблюдения принципа верховенства закона, принципа разделения властей и независимости судебной власти, по своей сути запятнала оспариваемую процедуру назначения.

Вследствие первого нарушения кандидаты на должность судьи в палату чрезвычайного надзора и по связям с общественностью ВС были рекомендованы органом, которому не хватало достаточных гарантий независимости от законодательной и исполнительной власти. Это нарушение было усугублено действиями президента, предпринятыми с явным нарушением верховенства закона, с целью сделать бессмысленным судебный пересмотр решений НСЮ о рекомендации для назначений прочих кандидатов.

Поэтому ЕСПЧ подчеркнул: процедура назначения судей, которая, как и в данном случае, выявляет ненадлежащее влияние законодательной и исполнительной власти на назначение судей, сама по себе несовместима с §1 ст.6 конвенции. Кроме того она затрагивает весь процесс подбора судейских кадров, ставя под угрозу легитимность суда, состоящего из назначенных таким образом судей.

В целом, ЕСПЧ пришел к заключению, что нарушения в процедуре назначения судей в палату ВС были настолько серьезными, что ущемляли саму суть права заявителей на «суд, учрежденный законом». Таким образом, была затронута сама сущность рассматриваемого права, гарантированного §1 ст.6 конвенции.

И чтобы властям в Варшаве было понятнее последствия нарушения основоположных конвенционных принципов, каждому судье придется выплатить по 15 тис. евро компенсации. А ведь это только первые два заявления…

Перспективы для Украины

По понятным причинам, данное решение ЕСПЧ вынес довольно оперативно — всего за 2 года. Именно в тот период, когда ЕС перешел к активному давлению на Варшаву, чтобы польские власти выполнили предписания Суда ЕС и органов Евросоюза. При этом — используя для подкрепления своих выводов мнения международных институций.

Однако маловероятно, что подобному анализу с такой же оперативностью будет удостоена судебная реформа в  Украине — как образца 2016-го, так и 2021 годов. Но все же идти по накатанному пути нашим судьям будет значительно легче. Разумеется, если решающее влияние международных экспертов на формирование ВРП не расценят в Страсбурге как «экстраординарную меру», необходимую для спасения украинской Фемиды.