Сквозь призму опыта

Правильным ли путем движется отечественная земельная реформа

В Европе существуют разные примеры земельной реформы — как вполне либеральной, так и достаточно «плановой» и контролируемой. Украина еще более 30 лет назад провозгласила о намерении пойти по этому пути, но сделала первый шаг только недавно. Однако пока сложно сказать, каким будет вектор изменений, что несет этот закон. И вот почему.

20-річний «перехідний» період

Реформуванню земельних правовідносин дали старт не на початку 2000-х, як зазначають у більшості джерел, а ще в далекому 1990 році — з прийняттям постанови Верховної Ради УРСР «Про земельну реформу». Вона визначила земельну реформу як складову частину економічної реформи, що відбувалася в Україні.

Уже в першій редакції Земельного кодексу 1990 року було започатковано перехід до ринкових відносин. У 1992-му прийнято закон «Про форми власності на землю». Ним було закріплено державну, колективну та приватну форми власності та їх рівноправність.

З виданням указу Президента «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» 1995 року реалізовувалися невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва. Передбачався порядок проведення розпаювання земельних ресурсів та їх передачі у власність.

І лише згодом було прийнято нову редакцію ЗК від 25 жовтня 2001 року, який діє дотепер і яким було запроваджено й кілька разів подовжено мораторій на продаж сільгоспземель.

У 2011 році з’явився законопроект «Про ринок земель». Проте у 2012-му його відхилили та зняли з розгляду.

Тобто ще з початку 2000-х в Україні приблизно 7 млн громадян дістали право на приватизацію 28 млн га земельних паїв, але повноправно розпоряджатися цією землею як майном більшість із них не могли аж до останнього часу.

Закон, який скасував заборону на продаж земель сільськогосподарського призначення, як відомо, прийнято 30.03.2020 року. Водночас можливість купити або продати цю землю відтермінували тоді до 1.07.2021, тобто більше ніж на рік.

Існує багато причин такого довгого та складного шляху земельного реформування в Україні. Їх аналіз потребував би окремої статті. Але в будь-якому разі можна стверджувати, що 20-річний «перехідний» період пішов українським землям не на користь.

Зрушити з точки невизначеності

Продовольча та сільськогосподарська організація ООН (FAO) у звіті за 2020 рік зазначає, що за роки інтенсивного виробництва українські чорноземи деградували через сильну ерозію. Вони стали кислими, солоними чи лужними через надмірне використання мінеральних добрив та застарілі технології землеобробки. Понад 13 млн га пошкодила водна ерозія, 6 млн га — вітрова. Тобто ледь не половина всієї нашої сільгоспземлі вже деградувала. А за останнє десятиліття площа, яка зазнає ерозії, збільшувалася від 70 до 100 тис. га на рік. Утрати води також зросли через неефективне управління водними ресурсами.

Отже, незалежно від політичних факторів уже давно виникла нагальна необхідність тих змін, які зрушать земельне питання з точки невизначеності в той чи інший бік. Хоча б з метою чисто фізичного збереження українських чорноземів.

Чи можна вважати цими змінами закон про відкриття ринку земель? Безумовно. Проте ще занадто рано говорити про вектор змін, які цей закон несе.

Адже трохи більше ніж за два місяці з моменту відкриття ринку об’єктом купівлі-продажу стали землі, що становлять приблизно 0,1% всіх угідь. При цьому Міністерство аграрної політики не розкриває в цій статистиці: стосується вона виключно товарної сільгоспземлі чи тут також присутні й ділянки для особистого селянського господарства, які були відкриті для ринку й до останніх змін.

Проте в будь-якому разі очевидно: на появу нового й такого потенційно цікавого об’єкта інвестування, як сільгоспземля, сам ринок відреагував дуже обережно, якщо не сказати мляво. У переважній більшості випадків об’єктом купівлі-продажу ставали та стають ті ділянки, щодо яких було досягнуто домовленості ще задовго до відкриття ринку, а також такі, що мають виключну цінність для їх покупців — фермерів. Там стоять теплиці, проведено вартісні роботи щодо іригації і т.п.

Існує кілька причин того, чому фізичні особи, насамперед українські фермери, не поспішають купувати дозволені на теперішній час 100 га.

І перша за значенням — небажання самих власників поспішати з її продажем. Адже Мінагрополітики постійно закликає до неквапливості в цьому питанні та наголошує на недооціненості українських земель порівняно із землями в сусідніх державах.

Крім того, велику роль відіграє брак коштів у фермерів. Більшості з них для того, щоб придбати землю, треба значно урізати інші важливі витрати. Тобто питання буквально буде стояти так: або земля, або оновлення наявної сільгосптехніки/закупівля виробничих матеріалів.

У той же час доступне кредитування фермерів під заставу невеликих (до 50 га) ділянок землі вітчизняні банки до цього часу фактично не розпочали. Нині на розгляді у Верховній Раді перебувають дуже важливі законопроекти щодо обігу аграрних розписок та про Фонд часткового гарантування кредитів, які мають значно спростити доступ фермерів до фінансування, зокрема до кредитних коштів. Але до ухвалення таких актів говорити про реальне стимулювання фермерства з боку держави не доводиться.

Отже, ринок земель в Україні наразі перебуває в стадії вичікування. Більшість експертів сходиться на думці, що помітне пожвавлення, а отже, й ефект для держави буде помітно тільки після відкриття ринку для юридичних осіб, тобто після 2024 року. До того часу можна лише давати більш чи менш достовірні прогнози, керуючись, зокрема, досвідом сусідніх держав.

Польща: успішність — у ціні

Найближчим схожим на нашу країну за розмірами (хоча сільгоспземель там практично у 2,5 раза менше) сусідом є Польща. Одночасно ця держава є прикладом одного з найуспішніших у Східній Європі досвіду земельного реформування, розпочатого ще на початку 1990-х років.

Розпорядження землями державної власності з 1992 по 2017 рік здійснювало Агентство сільськогосподарської нерухомості, на базі якого згодом було створено Національний центр сільськогосподарської підтримки. Це державна установа, основними завданнями якої є вжиття заходів щодо підтримки сільського господарства, розвиток сільських територій, упорядкування умов ринкового обігу земель сільськогосподарського призначення.

Покупцями ділянки сільгосппризначення державної власності можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. При цьому діє низка обмежень: для фізичних осіб — це 300 га, сільськогосподарський фах і проживання не менше ніж 5 років у місцевості, де розташована ділянка; для юридичних осіб — площа земель до 500 га.

Щодо прав іноземців, то після вступу у 2004 році до Європейського Союзу Польща запровадила мораторій на продаж земель сільгосппризначення іноземцям строком на 12 років.

Зараз прямої заборони на продаж іноземцям немає, проте є низка вимог, яких потрібно дотримуватися нерезидентам: довести наявність тісних зав’язків з польською державою; надати копію свідоцтва про шлюб із громадянином Польщі, документ про зміну громадянства; дати пояснення щодо способу використання земельної ділянки; надати інформацію щодо джерела коштів; дістати дозвіл від Міністерства внутрішніх справ Польщі, який засвідчує, що угода не створить загрози національній безпеці або громадському порядку.

У Польщі переважають фермерські господарства з невеликими наділами — у середньому від 10,15 до 30,15 га. Також законодавство передбачає переважне право на придбання ділянки фермерами, які є її орендарями, родичам фермера, та Національним центром підтримки сільського господарства. Якщо вони не виявили інтересу, право купівлі переходить до інших фіз- та юросіб й іноземних громадян.

Ціни на землю держава не регулює. Про успішність земельної реформи свідчить, зокрема, той факт, що середня вартість сільгоспземлі в Польщі за останні 6 років піднялася з 2000 до приблизно 10000 $/га.

Проте, вивчаючи досвід Польщі, треба мати на увазі, що в цій країні, на відміну від нашої, фермерство не зникало ніколи за останні кількасот років. Тобто навіть у соціалістичні часи колективізацію в Польщі було провалено, понад 75% землі продовжувало залишатись у приватній власності, а сімейне фермерське господарство є основою аграрного устрою держави, що прямо закріплено в конституції.

Болгарія та Румунія: часткова реституція

У Болгарії земельна реформа почалася на початку 1990-х. Право власності на землю отримувала особа, яка могла довести, що була її власником до 1946 року. Зараз у приватній власності сконцентровано практично всі сільгоспземлі.

Для нових власників діяв мораторій на продаж строком 3 роки, після чого його дію було скасовано. Нині існує тільки часткове обмеження участі іноземного капіталу в аграрному землеволодінні.

Придбати землю для рільництва можуть громадянин Болгарії, юр- чи фізособа, зареєстрована на території країни більше ніж 5 років, компанія з країни, з якою Болгарія уклала міжнародну угоду, а також із країн ЄС.

Ціни на землю держава не регулює, обмежень щодо площі, яка може бути продана в одні руки, нема. Середня вартість аграрної землі становить 4000—5000 $/га.

У Румунії на початку 1990-х також відбувся процес передавання землі з державної власності в приватну шляхом як дистрибуції, так і часткової реституції.

Обмеження на придбання сільськогосподарських активів незначні: покупець повинен мати професійний досвід чи кваліфікацію управління агросектором, максимальна площа для фізосіб — 100 га. Більша частина земельного фонду перебуває в приватній власності.

Після вступу країни до ЄС у 2007 році було запроваджено мораторій на 7 років для продажу земель нерезидентам. У 2014-му його термін сплив, і ринок став відкритим для іноземного капіталу.

Ціни на землю держава не регулює. Максимальна площа ділянки у власності фізосіб — 100 га. Громадяни ЄС мають доступ до купівлі аграрної землі за умови її використання за прямим призначенням. Середня вартість становить близько 6000 $/га.

Німеччина: майже без обмежень

Як приклад аграрної реформи в державах — лідерах ЄС можна навести Німеччину. Це країна з високим рівнем механізації та запровадження найсучасніших технологій в агровиробництві.

Державне регулювання обігу земель сільгосппризначення ФРН відбувається через спеціалізовану державну установу — Агентство з управління і реалізації земель, підпорядковане Міністерству продовольства та сільського господарства. Агентство розпочало свою діяльність 1 липня 1992 року. Спочатку воно було створене для управління державними землями сільгосппризначення, насамперед у колишній НДР, після об’єднання Німеччини 3 жовтня 1990 року в єдину державу ФРН.

Процес приватизації угідь тоді йшов у 3 етапи. На першому землю не продавали, а лише здавали в оренду на 12 років. На другому державну землю продавали за пільговою вартістю насамперед тим, хто втратив свої наділи в 1945 році або вже був залучений в агровиробництво. На третьому — землі, які все ще перебували в державному фонді, реалізовувалися на ринкових умовах через аукціони.

Нині агентство виконує чимало завдань, зокрема такі: продаж земель сільськогосподарського та лісового господарства; передача в оренду ріллі та пасовищ; продаж лісових земель; продаж земель для будівництва; реституція; передача земельних та інших активів приватним особам і місцевим органам влади.

У 2008 році значна частина повноважень щодо законотворчості у сфері сільськогосподарського землекористування була передана від федерації на рівень федеральних земель.

Обмеження щодо максимальних норм набуття сільгоспземель у власність відсутні, проте існують певні межі (від 0,15 до 2 га — залежно від федеральної землі), перевищення яких вимагає отримання дозволу від відповідних органів влади на продаж та інші види розпорядження землями. Відповідно до закону в такому дозволі може бути відмовлено, якщо особа не є фермером, не має відповідної освіти чи досвіду роботи або ж водночас на цю землю претендує місцевий фермер, який потребує виставленої на продаж землі для розвитку свого підприємства. Проте для оскарження цього рішення влади є так звані сільськогосподарські суди.

Інших земельних обмежень для власних громадян та іноземців у Німеччині немає. Так само відсутні регуляторні обмеження щодо площ і вартості землі, за винятком деяких федеральних земель Східної Німеччини. Там існують регульовані на місцевому рівні ціни для спадкових землевласників, які втратили свої права в період експропріації 1950-х.

Колишні землевласники можуть придбати аграрні землі за пільговою вартістю, але за умови використання їх за призначенням упродовж наступних 20 років.

У Німеччині переважають середні фермерські господарства й великі корпоративні ферми. Середній розмір земель, які купують і продають, на сході вищий, ніж на заході. Середня вартість землі — 32300 $/га.

Франція: як державний контроль, так і місцевий

Франція — провідний агровиробник ЄС, частка сільгоспземель тут становить майже 29 млн га. Вартість 1 га у 2019 році — $8000.

Сьогодні політика Франції щодо регулювання земель сільгосппризначення спрямована насамперед на підтримку та розвиток сімейних фермерських господарств, середній розмір землеволодінь становить менше ніж 50 га. У Франції за всіма операціями на ринку земель сільгосппризначення стежить Агентство з управління землями та розвитку сільських територій.

Загалом механізм обігу земель досить складний, він передбачає як державний, так і місцевий контроль. У складі агентства діє комітет, який розглядає досьє осіб, котрі мають намір або купити, або орендувати землю.

Отже, обіг сільгоспземель у Франції є контрольованим ринком. Тут здійснюється державний адміністративний та місцевий контроль за всіма операціями щодо земель.

На відміну від інших країн, землю не можна купувати вільно. Державні та місцеві органи влади стежать за тим, щоб землю отримували не тільки за принципом, хто більше заплатить, а й ті, хто має необхідну підготовку, знання та готовий працювати на землі. Відповідно, впроваджується політика щодо сімейної фермерської моделі господарювання, сприяння збалансованому та сталому розвитку сільських територій.

Світ: фермерським шляхом

Отже, як видно, у більшості випадків землі є доступними для придбання іноземцями, але наявні певні процедурні вимоги та можливість відмови у випадку невідповідності покупця певним критеріям. Ціна на землю, як правило, визначається ринком, а оподаткування в різних країнах досить сильно різниться.

Помітно, що Європі взагалі притаманний фермерський шлях розбудови АПК. Проте, як уже зазначалося, треба враховувати той факт, що саме дрібне фермерство тут становило основу сільського господарства останні кількасот років. Отже, не дивно, що саме його покладено в основу аграрної політики більшості європейських країн. І не тільки.

Згідно зі звітом Продовольчої та сільськогосподарської організації ООН за 2014 рік загалом у світі працює понад 570 млн сільських господарств, і 95% з них мають у власності менше ніж 5 га. Тобто більша частина сільгоспвиробників світу — це дрібні фермери. Але відповідно того самого звіту ці 95% сільгоспвиробників контролюють лише 30% сільгосптериторій. Також треба враховувати, що більшість країн, які ми звикли називати розвиненими, пускають на свій ринок великих транснаціональних агровиробників, які, і це важливо, є основними драйверами розвитку та постійного вдосконалення процесів агровиробництва.

Отже, питання «правильного» шляху вітчизняної земельної реформи залишається відкритим. Та й залишатиметься таким протягом багатьох років.