Закон і Бізнес


Приоритет одним, очередь другим

Последствия процессуальной реформы-2017: расширение юрисдикции или удушье от дел?


Реформатори намагалися викласти пенсіонерам трояндами доступ до адмінсудів, та не прибрали шипів як для них, так і для суддів.

№36 (1542) 04.09—10.09.2021
Елена ОСИПОВА, судья Сумского окружного административного суда
36580
36580

В 2017 году во время так называемой процессуальной реформы была изменена подсудность пенсионных дел. Их исключили из юрисдикции общих местных судов и передали в юрисдикции окружных административных. Посмотрим, какие это дало результаты с точки зрения доступности правосудия.


Мета, що не досягнена

Як було зазначено в п.1 пояснювальної записки до проекту, на базі якого був прийнятий законом «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3.10.2017 №2147-VIII, така реформа мала посприяти вирішенню процесуальних проблем. Зокрема, прибрати перешкоди ефективному судовому захисту в Україні, в тому числі, надмірну тривалість розгляду справ і недосконалість правил та неузгодженостей у розмежуванні юрисдикції.

При цьому п.2 пояснювальної записки визначено, що метою законопроекту є нормативне врегулювання процесуальних механізмів, які мають забезпечити ефективний, справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав і свобод особи в суді. До його завдань, серед іншого, належать:

• забезпечення своєчасності розгляду спорів судами,

• визначення чітких критеріїв та механізмів розмежування юрисдикції адміністративних, господарських і загальних судів,

• диференціація правил розгляду справ залежно від їх складності, можливості мирного врегулювання спору, складу учасників, ціни позову тощо.

Проте не все сталося як гадалося, і, на превеликий жаль, зміни до КАС, як показала трирічна практика їх застосування, не тільки не сприяють досягненню вказаної мети та поставлених високих завдань щодо впровадження своєчасного та ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб у сфері пенсійних відносин, а, навпаки, призвели до катастрофічних наслідків. Ідеться про перевантаження суддів окружних адміністративних судів пенсійними справами та порушень строків їх розгляду.

Відповідно до нових правил підсудності юрисдикція між загальними, господарськими та адміністративними судами розмежовується в першу чергу залежно від предмета спору, а не суб’єктного складу сторін. Зокрема, після внесення змін до КАС до предметної юрисдикції окружних адміністративних судів стали належати справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг (ч.2 ст.20, п.2 ч.1 ст.263 КАС). Цю категорію визначено як справи незначної складності зі строком розгляду не більше 30 днів з дня відкриття провадження.

Разом із цим законодавцем не була врахована ціла низка важливих факторів, які в подальшому вплинули на можливість належної реалізації прав пенсіонерів на розгляд судом їх адміністративних позовів упродовж розумного строку. Тобто всупереч ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У результаті законодавчих змін значно зросла кількість пенсійних справ серед загальної кількості, що розглянута окружними адміністративними судами за рік. Але — без збільшення кількості суддів, що у них працюють.

Тенденція до зростання

Так, в аналітичному огляді стану здійснення правосуддя у 2020 році, проведеному Державною судовою адміністрацією, відмічено, що дефіцит кадрів (70,9% діючих суддів від норми) сприяє збільшенню навантаження на суддів, які мають повноваження, негативно впливає на оперативність та якість розгляду справ, зростає кількість невирішених судових справ. У той же час зберігається тенденція до зростання кількості справ, що надходять на розгляд до адмінсудів (457 тис. справ упродовж року, що на 22% більше ніж у попередньому році).

Серед справ, які розглядали окружні адмінсуди, справи зі спорів з приводу реалізації публічної політики у сфері соціального захисту громадян становили 45,2% (80240 справ). Крім того, за рік кількість розглянутих справ цієї категорії зросла на 61% порівняно з минулим роком.

Для прикладу наведемо дані статистики Сумського окружного адміністративного суду. З них вбачається, що за 2020 рік до нього надійшло 9564 справ, у 1568 яких відповідачем було Головне управління Пенсійного фонду в Сумській області (16,39% від загальної кількості справ). А за період з 1.01.2021 до 30.06.2021 — 5304 справи, з них 1356, в яких відповідачем було ГУ ПФУ в Сумській області (25,57% від загальної кількості справ).

Отже, очевидно, що сьогодні окружні адмінсуди перевантажені справами зі спорів у сфері пенсійного забезпечення. Пенсійні справи складають приблизно 20% від загальної кількості, що розглядається даним судом. Тобто кожна п’ята справа є такою, що підпадає під дію п.2 ч.1 ст.263 КАС, вимагаючи в силу її особливостей термінового розгляду у строк до 30 днів із дня відкриття провадження.

Однак, це не завжди можливо, оскільки досить часто такі спори непрості у правозастосуванні, потребують ретельного дослідження підстав відмови управлінь ПФУ, поглибленого тлумачення норм пенсійного законодавства, подолання юридичних колізій. До того ж у багатьох випадках справа ускладнюється постійними змінами в пенсійному законодавстві, направленими на звуження пенсійних прав громадян, та суперечливою судовою практикою вищих судових інстанцій.

Крім того, близько третини від позивачів-пенсіонерів вимагають проводити розгляд справи із проведенням судових засідань. Та в більшості випадків надсилають відповідь на відзив ГУ ПФУ в Сумській області, намагаючись якомога найповніше висловити свою правову позицію, детально викласти свої доводи та міркування щодо тверджень відповідача.

Окрему увагу слід звернути і на обсяг таких справ, які подекуди можуть сягати і до 100—150 сторінок внаслідок необхідності витребувати та досліджувати матеріали пенсійних справ позивачів, інші додаткові письмові докази, без яких неможливо повно встановити всі обставини справ та дійти правильного висновку по суті спору. Таким чином, видається юридично невиправданим встановлення скороченого строку розгляду даної категорії справ, який потребує збільшення до 60 днів з дня відкриття провадження у справі.

Два більше, ніж один

Не менш важливим питанням під час розширення предметної юрисдикції окружних адмінсудів стало і неврахування такого вкрай вагомого чинника для забезпечення розгляду даної категорії справ, як кількість суддів у судах та розмір території, на яку поширюється юрисдикція суду, що їх розглядає.

Для прикладу візьмемо Сумський ОАС, в якому наразі працює 15 суддів, а територіальна юрисдикція якого поширюється на всю Сумську область із населенням понад 1 млн осіб (станом на 2020 рік). Саме суддями даного суду за 2020 рік розглянуто 1568 справ, в яких відповідачем було ГУ ПФУ в Сумській області, що становить майже 17% від загальної кількості справ, що надійшли до нього. У той же час у Зарічному районному суді м.Сум дотепер працює 12 суддів, у Ковпаківському районному суді м.Суми — 14 суддів. Їх територіальна юрисдикція поширюється на відповідні райони з населенням приблизно по 150 тис. осіб у кожному. Тобто за умови тієї самої кількості суддів, але меншої території, на яку поширюється юрисдикція суду, надходження пенсійних справ порівняно з окружним адмінсудом відповідно буде меншим. Тому забезпечити їх швидкий розгляд видається більш реальним. Адже в разі наявності в провадженні судді значної кількості термінових справ, останні перестають бути такими, бо на кожну витрачається достатньо великий обсяг часу та вони вирішуються в міру їх надходження, змушуючи позивачів очікувати на судові рішення. Виготовлення й надіслання сторонам спору копій судових рішень також займає певний час у силу особливостей тієї чи іншої справи.

Якщо раніше пенсійні спори в Сумській області розглядали 94 судді у 20 місцевих загальних судах, то після прийняття у 2017 році змін до КАС пенсійні справи з усієї області надходять на розгляд лише 15 суддів Сумського ОАС, які фактично захлинаються від потоку позовів пенсіонерів. То ж про який швидкий, повний та всебічний розгляд може йтися?

Водночас відповідачами у пенсійних справах зазвичай є ГУ ПФУ в певній області. Через брак юрисконсультів у штаті в них часто-густо не вистачає часу на своєчасну та якісну підготовку відзивів у цих справах та на надіслання витребуваних судами копій матеріалів пенсійних справ позивачів внаслідок обмеженого фінансового забезпечення на їх виготовлення, що також призводить до уповільнення розгляду пенсійних спорів, а подекуди значно ускладнює чи взагалі унеможливлює їх розгляд. Вказане свідчить про неналежну організацію роботи органів ПФУ.

Пенсійне перенавантаження

При цьому пріоритетне вирішення пенсійних справ як таких, що мають скорочений термін розгляду в силу вимог ч.2 ст.263 КАС, фактично призвело до порушення прав позивачів в інших категоріях адмінсправ на їх розгляд упродовж розумного строку. Більше того, відсутні підстави стверджувати, що справи, які випливають з проходження або звільнення з публічної служби, чи справи, в яких оскаржуються податкові повідомлення-рішення на значну суму, чи будь-яка інша категорія є менш важливою для особи, яка звернулася за захистом своїх прав, свобод, чи законних інтересів до суду. Адже згідно зі ст.21 Конституції всі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах, а гарантоване ст.6 конвенції право на розгляд судом упродовж розумного строку адміністративної справи належить кожній особі без винятку. Тому першочерговий розгляд саме пенсійних справ за умов їх великої кількості та відкладення у зв’язку із цим «на потім» розгляду інших категорій справ не може бути оптимальним виходом із даної проблемної ситуації.

Від перевантаження окружних адміністративних судів пенсійними справами не рятують і зразкові рішення Верховного Суду, оскільки вони приймаються із запізненням і не у всіх необхідних випадках. Крім того, відсутні відповідні узагальнення та роз’яснення ВСУ, існує практика масового недотримання посадовими особами ПФУ правових позицій Конституційного та Верховного судів у зразкових справах при призначенні чи перерахунку пенсій та фактична безвідповідальність посадових осіб ПФУ за неправомірні рішення.

Вирішуючи дану проблему, необхідно враховувати, що надання послуг органами ПФУ із призначення, перерахунку та виплати пенсій є обов’язком держави, що за своєю природою є правовими відносинами страхування, визначеними стст.979—980 Цивільного кодексу. З певними особливостями, встановленими законом «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 9.07.2003 №1058-VI.

Пенсійні послуги носять яскраво виражений майновий характер, оскільки особа в результаті їх надання отримує майнову вигоду у вигляді подальших платежів на її користь. Та головне, що пенсійні послуги різняться за колом фізичним осіб, які звертаються за їх отриманням.

Особливе місце серед одержувачів пенсійного забезпечення складають пенсіонери із числа осіб, які проходили публічну службу, частка позовів яких складає близько половини від усіх позовів, поданих у пенсійних справах. Одержання так званих спеціальних пенсій є логічним наслідком перебування на публічній службі, розгляд спорів щодо призначення, проходження та звільнення з якої і до внесення змін до КАС у 2017 році належав до предметної юрисдикції окружних адмінсудів.

Пропозиції щодо розмежування

Викладене дозволяє зробити висновок, що з метою зменшення навантаження на суддів адмінсудів справами з пенсійних спорів та прискорення їх розгляду, доцільно внести доповнення до ст.20 КАС. Зокрема, розмежувати предметну юрисдикцію адміністративних судів, а саме: беручи до уваги цивільно-правову, договірну, майнову по суті природу спорів з надання адміністративних послуг у сфері соціального захисту, віддати їх на розгляд місцевих загальних судів як адміністративних.

Натомість залишити в предметній юрисдикції окружних адмінсудів тільки справи зі спорів у сфері пенсійного забезпечення осіб, що випливають з відносин проходження ними публічної служби і регулюються спеціальними законами. Крім того, у ч.2 ст.263 КАС, якою встановлено 30-денний строк розгляду справ незначної складності, доповнити словами «крім справ, указаних в п.2 ч.1 цієї статті, які суд розглядає протягом 60 днів».

У законах «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та «Про пенсійне забезпечення» передбачити норму, яка б встановила обов’язок посадових осіб пенсійних органів при призначенні чи перерахунку пенсій враховувати правові позиції, викладені у рішеннях ВС за наслідками розгляду ним зразкових справ з пенсійних питань. Указати, що ігнорування цієї вимоги тягне за собою дисциплінарне провадження, а незаконна відмова в призначенні, перерахунку та виплаті пенсії —кримінальну відповідальність. Для цього розд.V «Особлива частина» Кримінального кодексу, в якому йдеться про кримінальні правопорушення проти особистих прав людини і громадянина, доповнити ст.1751 «Незаконна відмова у призначенні чи перерахунку пенсії».

Урахування вказаних пропозицій сприятиме досягненню мети забезпечення своєчасного та реального захисту пенсійних прав.