Остановка спецразрешения
Сам по себе факт принятия решения, касающегося прав и интересов истца, не может автоматически свидетельствовать, что такое решение является очевидно противоправным. Такое заключение сделал ВС в постановлении №640/16566/20, текст которого печатает «Закон и Бизнес».
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
28 липня 2021 року м.Київ №640/16566/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого — МОРОЗ Л.Л.,
суддів: БУЧИК А.Ю., РИБАЧУКА А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №640/16566/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Енергетична група» до Державної екологічної інспекції Столичного округу, Державної служби геології та надр про визнання протиправними дій, скасування припису та наказу, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ДСГ та надр на ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 26.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9.02.2021,
ВСТАНОВИВ:
ТОВ «Енергетична група» звернулося до суду з позовом до ДЕІСО, ДСГ та надр України, в якому просило:
— визнати протиправною дію ДЕІСО щодо проведення перевірки, за результатом якої складено акт перевірки від 6.07.2020 №2-122;
— скасувати припис ДЕІСО від 6.07.2020 №2-122;
— скасувати наказ ДСГ та надр «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4444 від 23.10.2007» від 14.08.2020 №354.
Ухвалою ОАСК від 28.07.2020 відкрито провадження у справі №640/16566/20 за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
18.11.2020 представником позивача подано клопотання про об’єднання справ №640/16566/20 та №640/28074/20 в одне провадження.
Ухвалою ОАСК від 24.11.2020 клопотання представника позивача про об’єднання в одне провадження справ №640/16566/20 та №640/28074/20 — задоволено. Об’єднано в одне провадження адміністративні справи №640/16566/20 та №640/28074/20. Присвоєно об’єднаній адміністративній справі загальний №640/16566/20.
25.11.2020 позивачем подано заяву про забезпечення позову, в якій просить зупинити дію наказу ДСГ та надр «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4444 від 23.10.2007» від 14.08.2020 №354 до набрання рішенням суду в цій справі законної сили.
На обґрунтування заяви про забезпечення позову позивачем вказано на очевидну протиправність оскаржуваної перевірки ДЕІСО, яка полягає у підставах та строках її проведення, приписі за результатами її проведення, внаслідок якої, без урахування пояснень ТОВ «Енергетична група», Держгеонадра прийнято наказ «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4444 від 23.10.2007» від 14.08.2020 №354.
Зазначено, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам безпосередньо позивача та його працівників до ухвалення рішення в адміністративній справі, захист цих прав та інтересів ТОВ «Енергетична група» стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Ухвалою ОАСК від 26.11.2020, залишеною без змін постановою Шостого ААС від 9.02.2021, заяву про забезпечення позову задоволено.
Зупинено дію наказу ДСГ та надр «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4444 від 23.10.2007» від 14.08.2020 №354 до набрання рішенням суду у справі №640/16566/20 законної сили.
Суди встановили, що ТОВ «Енергетична група» здійснює свою діяльність на підставі спеціального дозволу на користування надрами від 23.10.2007 №4444, виданого ДСГ та надр (терміном дії до 23.10.2027) на видобування незмінених і порушених вивітрюванням гранітів, придатних для виробництва щебню будівельного, відсіви отримані при подрібненні гранітів придатні для дорожнього будівництва та для благоустрою, рекультивації і планування на площі 11,8 га (Соснівське родовище).
Підставою прийняття наказу ДСГ та надр «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4444 від 23.10.2007» від 14.08.2020 №354 є подання ДЕІСО від 28.07.2020 №5902/2.2/6-20, яке внесено на підставі акту перевірки від 6.07.2020 №2-122 ДЕІСО.
Установлено, що на виконання доручення Державної екологічної інспекції від 26.05.2020 №2.10/354ПГ, наказу ДЕІСО від 22.06.2020 №490-П проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища «Соснівський гранітний кар’єр» філія ТОВ «Енергетична група».
Під час перевірки встановлено, що на момент перевірки ТОВ «Енергетична група» здійснює господарську діяльність без висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин, що в силу ч.2 ст.3 закону «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017 №2059-VIII є обов’язковим у процесі прийняття рішень про провадження діяльності, визначеної чч.2 і 3 ст.3 цього закону.
Таким чином, у зв’язку із відсутністю висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин, на підставі підпункт 6 пункту 21 постанови КМ від 30.05.2011 №615 «Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами», ДЕІСО внесено пропозиція ДСГ та надр України щодо призупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4444 від 23.10.2007, виданого ТОВ «Енергетична група».
У подальшому, на підставі зазначеного подання, Держгеонадра прийнято наказ від 14.08.2020 №354, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4444 від 23.10.2007, наданого ТОВ «Енергетична група».
Застосовуючи заходи забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем були надані належні та переконливі докази існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його інтересам до ухвалення рішення в цій адміністративній справі.
Держгеонадра не погодилася з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та подала касаційну скаргу з вимогами про їх скасування та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні заяви.
Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що застосування заходів забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії наказу, фактично вирішує спір, ухвалюючи рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Верховний Суд, урахувавши доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до ч.1 стю341 Кодексу адміністративного судочинства, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення скарги з огляду на таке.
Відповідно до ч.1 ст.150 КАС суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред’явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (ч.2 ст.150 КАС).
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, установити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Згідно з рекомендацією №R(89)8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.89, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов’язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов’язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв’язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб — позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Сумірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв’язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв’язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові ВС від 21.11.2018 у справі №826/8556/17.
При цьому, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов’язані з відновленням прав будуть значними.
Тобто обов’язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин:
очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі;
доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат;
очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень.
Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам безпосередньо позивача та його працівників до ухвалення рішення в адміністративній справі, захист цих прав та інтересів ТОВ «Енергетична група» стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Колегія суддів зазначає, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суд надає оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв’язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв’язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Поряд із цим, задовольняючи заяву про забезпечення позову, суди фактично не розглядаючи справи по суті, погодились із твердженням заявника про протиправність наказу Держгеонадра від 14.08.2020 №354, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4444 від 23.10.2007, наданого ТОВ «Енергетична група».
Водночас фактичні обставини справи підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті.
Сам по собі факт прийняття відповідачем рішення, яке стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що таке рішення є очевидно протиправним і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
Крім того, безумовно, рішення чи дії суб’єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб’єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно.
Проте відповідно до ст.150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Подібних висновків дійшов ВС у постановах від 20.03.2019 у справі №826/14951/18, від 10.04.2019 у справі №826/16509/18 та від 5.03.2020 у справі №640/11811/19 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.
Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з порушенням норм процесуального права, а саме стст.150, 151 КАС, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовити в повному обсязі.
Керуючись стст.345, 349, 351, 356, 359 КАС, ВС
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 26.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9.02.2021 у справі №640/16566/20 скасувати.
У задоволенні заяви ТОВ «Енергетична група» про забезпечення позову відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.