Ищите, кто кому не добавил!
Законных оснований для ограничения выплаты судейского вознаграждения не было, но причиной может быть недостаточность выделенных ответчику средств. Такое заключение сделал ВС в постановлении №340/1916/20, текст которого печатает «Закон и Бизнес».
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
3 березня 2021 року м.Київ №340/1916/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого — СМОКОВИЧА М.І.,
суддів: РАДИШЕВСЬКОЇ О.Р., ШЕВЦОВОЇ Н.В. —
розглянув у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу за позовом Особи 1 до Кропивницького апеляційного суду, за участі третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача — Державної судової адміністрації, про визнання протиправним та скасування наказу в частині, а також зобов’язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ДСАУ на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 2.09.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1.12.2020.
І. Суть спору
1. У травні 2020 року Особа 1 звернувся до суду з адміністративним позовом до КрАС, в якому просив:
— визнати протиправним та скасувати наказ голови КрАС №10 від 29.04.2020 в частині п.1, у якому йдеться про обмеження нарахування та виплати суддівської винагороди за квітень 2020 року, починаючи з 18.04.2020, який був застосований до судді КрАС Особи 1 із застуванням обмеження нарахування у сумі 47320,00 грн.;
— зобов’язати КрАС нарахувати та виплатити суддівську винагороду судді КрАС Особі 1 на підставі чч.2, 3 ст.135 закону «Про судоустрій і статус суддів», виходячи з базового розміру посадового окладу судді 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, який становить 115610 грн., щомісячної доплати за вислугу років у розмірі 80% посадового окладу, як такому, стаж роботи якого становить понад 35 років і доплату за доступ до державної таємниці з урахуванням утримання з цих сум передбачених законом податків та обов’язкових платежів при їхній виплаті за період з 18.04.2020 на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів з урахуванням раніше виплачених сум.
2. Ухвалою від 15.06.2020 (про відкриття провадження у справі) суд першої інстанції залучив до участі у справі ДСАУ як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.
3. Звернення до суду з цим позовом Особа 1 пояснив тим, що з 18.04.2020 він не отримав суддівської винагороди в розмірі, установленому законом «Про судоустрій і статус суддів» від 2.06.2016 №1402-VIII. Причиною цьому, як уважав позивач, є наказ голови КрАС від 29.04.2020 №10, за текстом якого при виплаті суддівської винагороди за квітень 2020 року обмеження, що передбачені законом «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13.04.2020 №553-IX, застосовуються до частини суддівської винагороди,починаючи з 18.04.2020, пропорційно до кількості відпрацьованих у місяці робочих днів/годин, виходячи з фактично відпрацьованого часу з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу та інших надбавок і доплат).
4. Позивач зазначив, що наказ голови суду є протиправним, позаяк обмежує його право на суддівську винагороду у розмірі, встановленому ст.135 закону №1402-VIII.
ІІ. Встановлені судами першої та апеляційної інстанцій фактичні обставини справи
5. Указом Президента №802/2003 від 4.08.2003 Особа 1 призначений на посаду судді Кіровоградського райсуду Кіровоградської області на 5 років. Постановою Верховної Ради №2869-VI від 23.12.2010 Особу 1 обрано на посаду судді Апеляційного суду Кіровоградської області.
6. Згідно з наказом в.о. голови КрАС від 1.10.2018 №4-к позивача з 2.10.2018 зараховано до штату КрАС із встановленням посадового окладу відповідно до штатного розпису та щомісячної доплати за вислугу років у розмірі 50% посадового окладу.
7. 18.04.2020 набрав чинності закон №553-IX, яким, серед іншого, передбачено у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений КМ, з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, обмеження при нарахуванні суддівської винагороди.
8. На підставі цього закону та з посиланням на ст.58 Конституції, ст.51 Бюджетного кодексу голова КрАС видав наказ «Про оплату праці суддів» від 29.04.2020 №10, за пунктом першим якого визначено, що при виплаті суддівської винагороди за квітень 2020 року, обмеження, що передбачені законом №553-ІХ (йдеться про обмеження нарахування суддівської винагороди десятьма розмірами мінімальної заробітної плати, встановленої на 1.01.2020), застосувати до частини суддівської винагороди, починаючи з 18.04.2020, пропорційно до кількості відпрацьованих у місяці робочих днів/годин, виходячи з фактично відпрацьованого часу з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу та інших надбавок і доплат).
9. Позивач уважає п.1 наказу голови суду неправомірним, у зв’язку з чим звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення
10. КОАС рішенням від 2.09.2020 позовні вимоги задовольнив частково.
10.1. Визнав протиправним та скасував п.1 наказу голови КрАС №10 від 29.04.2020 «Про оплату праці суддів» стосовно судді КрАС Особи 1.
10.2. Зобов’язав КрАС нарахувати та виплатити судді КрАС Особі 1 суддівську винагороду (враховуючи раніше виплачені суми, з урахуванням податків і зборів) за період з 18.04.2020 до 28.08.2020, без застосування обмеження встановленого ст.29 закону «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14.11.2019 №294.
10.3. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
11. Суд першої інстанції, покликаючись на норми стст.8, 126, 130 Основного Закону у поєднанні з правовими висновками Конституційного Суду щодо незалежності суддів, зокрема стосовно їхнього належного матеріального забезпечення, зміни розміру суддівської винагороди, рівня довічного грошового утримання суддів у відставці, висловленими у рішеннях від 24.06.99 №6-рп/99, від 20.03.2002 №5-рп/2002, від 1.12.2004 №19-рп/2004, від 11.10.2005 №8-рп/2005, від 18.06.2007 №4-рп/2007, від 22.05.2008 №10-рп/2008, від 3.06.2013 №3-рп/2013, від 19.11.2013 №10-рп/2013, від 8.06.2016 №4-рп/2016, від 4.12.2018 №11-р/2018, від 18.02.2020 №2-р/2020, від 11.03.2020 в справі №4-р/2020, виснував, що при нарахуванні та виплаті суддівської винагороди відповідач мав керуватися виключно законом №1402-VIII. У цьому зв’язку суд першої інстанції додав, що положення ст.29 закону №294-IX суперечать ст.130 Конституції, тож до спірних правовідносин потрібно застосовувати норми Конституції як норми прямої дії.
12. Водночас суд першої інстанції зауважив, що рішенням КС від 28.08.2020 №10-р/2020 у справі №1-14/2020(230/20) визнано такими, що не відповідають Конституції (є неконституційними), положення, зокрема, чч.1, 3 ст.29 закону №294-ІХ зі змінами. Отож, та обставина, що суд конституційної юрисдикції уже вирішив питання про конституційність указаних положень закону №294-ІХ, які суперечили Основному Закону, дає підстави суду першої інстанції, який вирішив застосувати норми Конституції як норми прямої дії, не звертатися після винесення рішення у цій справі до ВС для вирішення питання про внесення подання до КС відповідно до ч.4 ст.7 Кодексу адміністративного судочинства.
13. Суд першої інстанції наголосив, що розмір суддівської винагороди регламентовано виключно ст.130 Конституції та ст.135 закону №1402-VIII, інші закони до цих правовідносин не застосовуються.
14. Проте, за період з 18.04.2020 до 29.05.2020 (день звернення до суду) суддівську винагороду позивачу нараховано та виплачено не відповідно до положень ст.130 Конституції та ст.135 закону №1402-VIII, а в обмеженому розмірі згідно зі ст.29 закону №294-ІХ у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1.01.2020. Це підтверджується, як зазначив суд першої інстанції, довідкою-розрахунком КрАС від 27.08.2020 №07-21/143/2020 за квітень, травень 2020 року.
15. З огляду на наведені мотиви суд першої інстанції констатував, що спірний наказ голови суду є протиправним, адже, нарахувавши та виплативши позивачу суддівську винагороду в обмеженому розмірі, суб’єкт владних повноважень діяв з порушенням вимог ст.130 Конституції та ст.135 закону №1402-VIII. Тому, на думку суду першої інстанції, порушене право має бути поновленим шляхом зобов’язання відповідача нарахувати і виплатити позивачу суддівську винагороду на підставі чч.2, 3 ст.135 закону №1402-VIII з 18.04.2020 до 28.08.2020, оскільки після винесення рішення КС від 28.08.2020 №10-р/2020 у справі №1-14/2020(230/20) взагалі припинено спір щодо застосування закону №553-IX (яким закон №294-ІХ доповнено ст.29).
16. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 1.12.2020 залишив рішення суду першої інстанції без змін.
17. Суд апеляційної інстанції в цілому погодився з висновками суду першої інстанції про неправомірність наказу голови суду та мотивами, якими цей суд керувався при вирішенні спору. З-поміж іншого апеляційний суд наголосив на тому, що вирішення питання щодо виплати суддівської винагороди судді є обов’язком відповідача і повинно вирішуватись у встановленому законом порядку, оскільки є невіддільним елементом гарантій незалежності суддів, які встановлені Конституцією. Додав також, що право позивача на отримання суддівської винагороди у належному та повному розмірі не може бути поставлено в залежність від неналежного виконання обов’язків державними органами в частині внесення змін до законодавчих актів чи то до формування бюджету.
IV. Касаційне оскарження
18. У касаційній скарзі ДСАУ просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог. Нормативними підставами для касаційного оскарження судових рішень в цій справі ДСАУ зазначила пп.3 і 4 ч.4 ст.328 КАС. Щодо першої підстави, то заявник пояснив, що на дату подання касаційної скарги відсутній висновок ВС щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
19. Така ситуація, окрім іншого, призвела до того, що у справах подібної категорії суд апеляційної інстанції (йдеться про Третій апеляційний адміністративний суд) по-різному застосовував одні й ті самі норми матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень в однотипних правовідносинах.
20. Аргументуючи свою позицію в цій частині, ДСАУ зазначила, що суди фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього закону, у межах річної суми видатків, визначених державним бюджетом на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому БК.
21. З набранням чинності законом №553-IX максимальний розмір суддівської винагороди (яка підлягає виплаті) становить 47230,00 грн. на місяць. Це питання було темою обговорення на засіданні Ради суддів, за результатами якого винесено рішення від 24.04.2020 №22. З-поміж іншого в цьому рішенні зазначено, що суддівська винагорода має розраховуватися на загальних підставах, а обмеження максимального її розміру потрібно застосовувати до загальної суми розрахованої суддівської винагороди.
22. Голова КрАС видав спірний наказ на підставі вимог законів та з урахуванням роз’яснень щодо їхнього виконання, які надала РСУ у вказаному рішенні. ДСАУ наголосила також, що голова суду не може оцінювати законодавчий акт на предмет конституційності, натомість зобов’язаний неухильно його виконувати. У цьому зв’язку заявник наголосив, що з 18.04.2020 відповідач не мав правових підстав для нарахування та виплати суддівської винагороди поза межами видатків державного бюджету та без застосування обмежень, встановлених ст.29 закону №294-ІХ (у редакції закону №553-IX), яка на той час була чинною. Наказ голови суду є правомірним і підстав для скасування його як протиправного не було.
23. Аргументуючи свою позицію в частині оскарження судових рішень з підстави, установленої п.4 ч.4 ст.328 КАС, ДСАУ зазначила, що сума недоотриманої позивачем суддівської винагороди, за її розрахунками, становить 396014,90 грн., тож ця справа має істотне значення і значний суспільний інтерес.
24. Пояснив, що ситуація з фінансовим забезпеченням судів першої та апеляційної інстанцій така, що потреба у фінансових ресурсах на 2020 рік за КПКВК 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя» забезпечена лише на 60%. Однак, хаотичний процес стягнень цих коштів (суддівської винагороди) за рішеннями судів, який останнім часом набирає обертів, поставить судову систему у ще скрутніше становище, адже призведе до невиплати заробітної плати працівникам апарату. Фонд оплати праці є спільним як для них, так і для суддів. Утім на відміну від останніх заробітна плата працівників є менш захищеною (законодавчо), тож за недостатності коштів для всіх, перевагу матиме суддівська винагорода.
25. Таким чином ДСАУ доводить, що ця справа, з огляду на її значимість і складність, обсяг і характер доказів мала б розглядатися за правилами загального позовного провадження, а не спрощеного, як зробив суд першої інстанції.
26. Ухвалою від 11.01.2021 ВС відкрив провадження у цій справі з підстав, визначених пп.3, 4 ч.4 ст.328 КАС.
27. За наслідками підготовчого провадження суддя-доповідач постановив ухвалу від 16.02.2021, якою справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні з викликом учасників справи. Відповідно до цієї ухвали, розгляд справи призначено на 3.03.2021 о 9:30 год у приміщенні Касаційного адміністративного суду у складі ВС. Про дату, час та місце розгляду справи учасники справи повідомлені належними чином, свідченням чого є повідомлення про вручення поштового відправлення (судових повісток).
28. На судовому засіданні представник ДСАУ підтримала вимоги касаційної скарги з мотивів, які написано вище.
29. Позивач та представник відповідача в судове засідання не з’явилися, про причини неявки суд не повідомили. Станом на дату розгляду справи клопотань процесуального характеру не від них не надходило. Відзивів на касаційну скаргу сторони також не подали. З урахуванням вимог ч.4 ст.344 КАС неприбуття сторін не перешкоджає судовому розгляду справи.
V. Релевантні джерела права
VІ. Висновки ВС
41. Перед тим, як перейти до правового оцінювання спірних правовідносин колегія суддів вважає за необхідне спочатку окреслити предмет спору та стисло визначити питання, на які потрібно відповісти в межах касаційного перегляду судових рішень у цій справі.
42. Позивач оспорює п.1 наказу голови суду, на підставі якого, як він вважає, з 18.04.2020 й надалі (включно до дати звернення до суду) йому виплачували суддівську винагороду у меншому розмірі, аніж це визначено ст.135 закону №1402-VIII.
43. Така ситуація зумовлена набранням чинності законом №553-ІХ, яким закон №294-ІХ доповнено ст.29, текст якої наведено вище.
44. У цьому зв’язку нагадаємо, що на дату виникнення спірних відносин і звернення з цим позовом до суду рішення КС №10-р/2020 від 28.08.2020 (яким визнано такими, що не відповідають Конституції (є неконституційними), положення: чч.1, 3 ст.29 закону №294-IX зі змінами; абз.9 п.2 розд.II «Прикінцеві положення» закону №553-IX) ще не було, тож аргументація позивача, з якою погодилися суди попередніх інстанцій, побудована на положеннях ст.130 Конституції як нормах прямої дії та ст.135 закону №1402-VIII.
45. Водночас рішення КС №10-р/2020 від 28.08.2020 вже існувало на дату ухвалення судових рішень в цій справі, які зараз є предметом касаційного перегляду, що власне вплинуло на спосіб захисту порушеного права позивача, адже суди зобов’язали відповідача нарахувати та виплатити йому суддівську винагороду за період з 18 квітня до 28.08.2020, тобто до дати ухвалення згаданого Рішення, а не тільки за період, протягом якого позивач, як встановили суди першої та апеляційної інстанцій, отримував суддівську винагороду у меншому розмірі (квітень-травень 2020 року). Окрім того, зважаючи на головну тезу судових рішень, яка полягає у застосуванні норм Конституції як норм прямої дії, наявність на дату вирішення спору рішення КС №10-р/2020 від 28.08.2020 слугувало аргументом, яким суди попередніх інстанцій пояснили відсутність потреби їм звертатися до ВС відповідно до вимог ч.4 ст.7 КАС.
46. Беручи до уваги вимоги ч.1 ст.341 КАС колегія суддів зазначає, що на дату ухвалення цієї постанови відсутній висновок щодо застосування норми права у правовідносинах, подібних до тих, які маємо у цій справі, тож судові рішення першої та апеляційної інстанцій переглядатимуться в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у справі.
47. Отже, у цій справі колегія суддів вважає за необхідне спершу висловити свою позицію стосовно застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права при вирішенні спору, а потім екстраполювати свої висновки вже в площину встановлених фактичних обставин цієї справи (зокрема, з’ясувати правову природу наказу голови суду як акта правозастосування, з виданням якого пов’язується виплата суддівської винагороди позивачу протягом квітня-травня 2020 року у меншому розмірі; правовий статус ДСАУ у спірних правовідносинах, зокрема її участь у виділенні коштів на виплату суддівської винагороди в повному обсязі; спосіб захисту порушеного права, який застосували суди, у площині предмета доказування у цій справі).
48. Стосовно першого блоку питання, то суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що виплата суддівської винагороди регулюється ст.130 Конституції та ст.135 закону №1402-VIII й норми інших законодавчих актів до цих правовідносин (щодо виплати суддівської винагороди) застосовуватися не можуть.
49. Колегія суддів у цілому погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій, у зв’язку з чим зазначає таке.
50. З 30.09.2016 набрали чинності зміни, внесені до Конституції згідно із законом «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2.06.2016 №1401-VIII.
51. Цим законом, з-поміж іншого, ст.130 Основного Закону викладено в новій редакції, текст якої зазначено вище. У контексті спірних правовідносин потрібно наголосити, що Конституція у редакції закону №1401-VIII вперше містить положення, які закріплюють спосіб визначення розміру суддівської винагороди, а саме, що «розмір винагороди встановлюється законом про судоустрій».
52. З цією конституційною нормою співвідносяться норми ч.1 ст.135 закону №1402-VIII, які у поєднанні (системному зв’язку) дають чітке розуміння, що єдиним нормативно-правовим актом, яким повинен і може визначатися розмір суддівської винагороди є закон про судоустрій.
53. Наявність в Конституції згаданої норми дає підстави для висновку, що для цієї групи правовідносин у сфері організації судової влади (йдеться про суддівську винагороду) закон про судоустрій є спеціальним законом, відповідно він має пріоритет над іншими нормативно-правовими актами не лише змістовний, але й певною мірою ієрархічний. Щодо останнього, то мається на увазі те, що позаяк Конституція, відповідно до її ст.8, має найвищу юридичну силу, наявність в її тексті прямої вказівки на спосіб визначення суддівської винагороди слугує безапеляційним способом подолання будь-яких протиріч у правовому регулюванні правовідносин на кшталт тих, з яких виник цей спір, на користь спеціального закону (про судоустрій). Додамо також, що норми Конституції є нормами прямої дії, а отже, при вирішенні спору суд може застосовувати їх безпосередньо, особливо тоді, коли закон чи інший нормативно-правовий акт їм суперечить (ч.4 ст.7 КАС).
54. Розмір суддівської винагороди визначено в ст.135 закону №1402-VIII, який з огляду як на свою назву, так і сферу правового регулювання (означену в преамбулі) є законом про судоустрій в значенні ч.2 ст.130 Конституції.
55. Зміни до цього закону в частині, яка регламентує розмір суддівської винагороди у період, про який мовиться у позовній заяві (з квітня до травня 2020 року), не вносилися, тож законних підстав для обмеження її виплати (десятьма прожитковими мінімумами) не було.
56. Щодо закону №553-ІХ (яким внесено зміни до закону №294-ІХ, зокрема доповнено його ст.29 (п.10 розд.І закону №553-ІХ), на який покликається відповідач у спірному наказі (який позивач водночас трактує як правову підставу для обмеження виплати йому суддівської винагороди), то у вимірі наведених вище міркувань та правового регулювання спірних відносин колегія суддів зазначає, що цей закон, позаяк він не є законом про судоустрій, ним чи іншим законом не вносилися зміни до закону №1402-VIII (стосовно розміру суддівської винагороди), не може встановлювати розміру винагороди судді. Розбіжність між нормами (різних) законів щодо регулювання одних правовідносин (розміру суддівської винагороди), яка виникла у зв’язку з набранням чинності законом №553-ІХ, має вирішуватися на користь закону №1402-VIII.
57. Нормотворчі колізії є непоодиноким явищем всередині системи права, тому якщо усе ж склалася ситуація із суперечливим правовим регулюванням, як-от як у цій справі, її вирішення, на думку колегії суддів, має ґрунтуватися на підході, відповідно до якого перевагу у застосуванні має спеціальна правова норма, якщо її видання передбачено актом вищої юридичної сили.
58. У цьому зв’язку колегія суддів, у доповнення до написаного вище, вважає за потрібне зазначити, що для спірних правовідносин спеціальними є норми ст.135 закону №1402-VIII, які попри те, що в часі цей закон прийнятий раніше, мають пріоритет стосовно пізніших положень закону №294-ІХ (у редакції закону №553-ІХ). Ще раз підкреслюємо, що Основний Закон має найвищу юридичну силу, тож «спеціальність» закону №1402-VIII, зокрема його ст.135, що спирається передусім на конституційні положення ч.2 ст.130 і є своєрідним її «продовженням», у цьому випадку безапеляційно долає доктринальний принцип подолання колізії правових норм, за яким наступний закон з того самого питання скасовує дію попереднього (попередніх).
59. Зауважимо також, що закон №294-ІХ (у редакції закону №553-ІХ) має іншу сферу регулювання. Вимоги щодо його змісту містяться в ч.2 ст.95 Конституції та деталізовані у БК. Цей закон (про державний бюджет) не повинен містити інакшого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні (виняткові) норми. Конституція не надає закону про державний бюджет вищої юридичної сили стосовно інших законів.
60. На такий аспект законодавчого регулювання звернув увагу КС у рішеннях від 9.07.2007 №6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) та від 22.05.2008 №10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про держбюджет). У межах касаційного перегляду судових рішень в цій справі колегія суддів звертає на нього увагу у сукупності з іншою аргументацією, про яку мовиться вище.
61. Зважаючи на вказане, колегія суддів констатує, що обмеження виплати позивачеві, починаючи з 18.04.2020, суддівської винагороди (розміром, що не перевищує 10 прожиткових мінімумів) на підставі ст.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ; тут ці закони — у редакції, яка діяла на дату виникнення спірних відносин) було неправомірним. Тому правильним є висновок судів попередніх інстанцій про обґрунтованість доводів позивача в цій частині.
62. Повертаючись до фактичних обставин цієї справи колегія суддів вважає за необхідне спочатку розглянути оскаржений наказ голови суду в частині пункту першого. Нагадаємо, у ньому передбачено таке: «При виплаті суддівської винагороди за квітень 2020 року, обмеження, що передбачені законом №553-ІХ, застосувати до частини суддівської винагороди, починаючи з 18.04.2020, пропорційно до кількості відпрацьованих у місяці робочих днів/годин, виходячи з фактично відпрацьованого часу з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу та інших надбавок і доплат)».
63. Лінгвістичний в поєднанні з цільовим аналізом наведеного тексту розпорядчого акта дає підстави вважати, що він не є актом застосування, на підставі якого позивачу протягом квітня-травня 2020 року виплачували суддівську винагороду у розмірі десяти прожиткових мінімумів як це передбачено ст.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ).
64. Цим наказом голова суду визначив порядок нарахування та виплати суддівської винагороди (суддям КрАС) у квітні 2020 року, що було обумовлено невизначеністю у застосуванні ст.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ). Доречним буде пояснити, що закон №553-ІХ набрав чинності з 18.04.2020 і двозначним було застосування передбаченого ним обмеження у виплаті суддівської винагороди у квітні 2020 року, адже до вказаної дати таких обмежень не існувало і суддівську винагороду нараховували та виплачували суддям у повному обсязі; окрім того, частину суддівської винагороди за квітень 2020 року (аванс) виплачують через проміжок часу, що не перевищує шістнадцяти календарних днів, у робочі дні, зазвичай до 15 числа поточного місяця, тож непоодиноко виникали сумніви стосовно того, як виплачувати суддівську винагороду за період з 1 квітня до 17.04.2020 та чи ці кошти враховуються при розрахунку суддівської винагороди (в цілому за квітень 2020 року) через призму обмежень, встановлених ст.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ).
65. Відповідь на це запитання надала РСУ, прийнявши рішення від 24.04.2020 №22. З-поміж іншого, в ньому зазначено, що: «1. Виплата суддівської винагороди, заробітної плати, грошового забезпечення за період з 1.04.2020 до 17.04.2020 має здійснюватися у повному обсязі за фактично відпрацьовані у місяці робочі дні/години, виходячи з фактично відпрацьованого часу з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу та інших надбавок і доплат) відповідного працівника та без обмежень, встановлених законом №553-ІХ; 2. При оплаті заробітної плати та суддівської винагороди за квітень 2020 року слід виходити з того, що передбачені законом №553-ІХ обмеження у виплаті суддівської винагороди, заробітної плати, грошового забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ слід застосовувати виключно до кількості відпрацьованих у місяці робочих днів/годин, виходячи з фактично відпрацьованого часу з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу та інших надбавок і доплат) <…>».
66. Якщо зіставити текст п.2 рішення РСУ від 24.04.2020 №22 з текстом п.1 спірного наказу голови суду, то можемо простежити, що за сутнісним наповненням ці пункти однакові, останній дублює (повторює) роз’яснення РСУ щодо виплати суддівської винагороди після 18.04.2020 (з тією лише відмінністю, що стосується тільки суддівської винагороди суддів КрАС).
67. Водночас позивач інтерпретує спірний наказ голови суду (в частині пункту 1) як правозастосовний акт, на підставі якого йому протягом квітня-травня 2020 року виплачували суддівську винагороду у розмірі, що не перевищував десяти прожиткових мінімумів. Зважаючи на зміст мотивувальної та резолютивної частин рішень судів першої та апеляційної інстанцій, суди таку думку поділяють.
68. У цьому зв’язку звертає увагу також те, що задовольняючи позовні вимоги частково суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, зобов’язав відповідача нарахувати та виплатити Особі 1 суддівську винагороду (без застосування згаданих обмежень) за період з 18.04.2020 до 28.08.2020 (а не «<…> з 18.04.2020 на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин <…>», як просив позивач), спираючись на те, що рішенням КС від 28.08.2020 №10-р/2020 взагалі припинено спір щодо застосування закону №553-ІХ, яким внесено зміни до закону №294-ІХ, а судове рішення не може стосуватися майбутніх правовідносин.
69. Не заперечуючи в цілому обраний підхід, колегія суддів усе ж змушена зауважити, що спір щодо виплати Особі 1 суддівської винагороди не в повному обсязі стосувався періоду квітень-травень 2020 року і саме в такому обсязі суд першої інстанції досліджував докази (зокрема, згадану вище довідку-розрахунок КрАС за квітень, травень 2020 року, якою підтверджено той факт, що суддівська винагорода обмежувалася при виплаті). На підставі з’ясованих фактичних обставин суд першої інстанції (з яким погодився апеляційний суд) констатував, що за період з 18.04.2020 до 29.05.2020 (дата звернення до суду) обмеження виплати позивачу суддівської винагороди було неправомірним. Водночас у підсумку суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, дещо розширили діапазон «спірного» періоду до 28.08.2020. Та обставина, що саме в той день КС постановив згадане рішення є загальновідомою, проте для всебічного, повного та об’єктивного розгляду справи та правильного вирішення спору суди попередніх інстанцій, якщо дійшли висновку про захист порушеного права саме в такий спосіб, мали б дослідити також у якому розмірі позивачу виплачували суддівську винагороду протягом червня-серпня 2020 року (тобто в повному обсязі чи із застосуванням обмежень). Зі змісту судових рішень очевидно, що цей аспект залишився поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій, що свідчить про поспішність висновків судів про задоволення позовних вимог в цій частині.
70. Повертаючись до наказу голови суду (в частині п.1) у контексті написаного вище маємо звернути увагу на те, що цей акт за своєю правовою природою не призначений і не мав на меті реалізувати (щодо певного кола осіб — суддів Кропивницького райсуду) вимоги чч.1, 3 ст.29 закону №294-ІХ (у редакції закону №553-ІХ, яка була чинна на час виникнення спірних відносин) у розумінні обмежити їм виплату суддівської винагороди десятьма прожитковими мінімумами з 18.04.2020 й на весь період дії карантину (включно зі спірним періодом у цій справі).
71. Норми чч.1, 3 ст.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ) є нормами зобов’язального характеру і якщо розглянути їх в такій площині, то для застосування обмежень, про які йде мова, не потрібно встановлювати певні факти, що мають юридичне значення (як, приміром, для встановлення доплати за вислугу років, для виплати якої потрібно встановити наявність необхідного стажу роботи). Реалізація вимог чч.1, 3 ст.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ) не вимагала від відповідача (в обов’язковому порядку) окремого правозастосовного акта (як умови для «втілення» законодавчих обмежень при виплаті суддівської винагороди протягом дії карантинних обмежень). У такому сенсі голова суду (як посадова особа, яка очолює КрАС), видавши спірний наказ (в частині п.1), не діяв неправомірно чи явно всупереч, не на підставі наданих йому повноважень, чим обмежив право позивача на суддівську винагороду.
72. Участь КрАС та голови цього суду (як посадової особи, яка представляє суд як орган державної влади <…>; п.1 ч.1 ст.29 закону №1402-VIII) в окресленому законодавчому механізмі фінансового забезпечення суддів на рівні відповідного суду полягає у виконанні функцій розпорядника бюджетних коштів нижчого рівня (у системі головного розпорядника).
73. Колегія суддів погоджується з доводами ДСАУ про те, що відповідач як розпорядник бюджетних коштів не міг виплачувати позивачу суддівську винагороду (протягом згаданого періоду) понад виділені йому для цього бюджетні асигнування, на власний розсуд вирішуючи який нормативно-правовий акт потрібно виконувати. Це, втім, не заперечує того, що виплата позивачу протягом спірного періоду суддівської винагороди у розмірі, що не перевищував десяти прожиткових мінімумів відповідно до с.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ), з огляду на викладені вище мотиви, була правомірною.
74. Повторимо, що розмір суддівської винагороди встановлено ст.135 закону №1402-VIII, тож позивач має право на те, щоб йому виплатили недоотримані кошти (заборгованість). У такому контексті можемо говорити про те, що є підстави для стягнення заборгованої суми, що вимагає від суду першої інстанції встановити, серед іншого, розмір заборгованості, а також встановити належного відповідача чи відповідачів за такими вимогами, якщо для цього будуть підстави.
75. Щодо останнього зауважимо, за правилами чч.3, 4 ст.148 закону №1402-VIII, ДСАУ здійснює функції головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення усіх інших судів, окрім ВС та вищих спеціалізованих судів; функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів здійснюють територіальні управління ДСАУ.
76. Відповідно до ст.149 закону №1402-VIII суди фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього закону, у межах річної суми видатків, визначених держбюджетом на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому БК.
77. Зважаючи на наведені положення стст.148, 149 закону №1402-VIII у зіставленні з положеннями чч.1, 2, 5 ст.22, ч.1 ст.23 БК, до яких апелює ДСАУ у касаційній скарзі, правильними є доводи останньої, що виплата суддівської винагороди здійснюється в межах бюджетних призначень, головним розпорядником яких (зокрема щодо КрАС) є ДСАУ. Відповідач як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня здійснює свої повноваження в межах асигнувань, які ДСАУ затвердила у його кошторисі (на 2020 рік).
78. В обсязі встановлених в цій справі обставин колегія суддів не має підстав у категоричній формі стверджувати, що обсяг асигнувань відповідачу було зменшено після набрання чинності законом №553-ІХ, адже суди попередніх інстанцій не досліджували обставин справи в цій площині. Водночас згадане правове регулювання у поєднанні з аргументами ДСАУ щодо виплати суддівської винагороди в межах видатків державного бюджету (на ці потреби) дає підстави вважати, що застосування (відповідачем) обмежень, передбачених ст.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ) при виплаті позивачу суддівської винагороди, могло бути обумовлено, окрім іншого, меншим обсягом бюджетних асигнувань відповідачеві на оплату праці суддівського корпусу (протягом спірного періоду), що своєю чергою передбачає безпосередню участь також і ДСАУ в цьому процесі (мається на увазі виділення відповідному суду бюджетних коштів на виплату суддівської винагороди).
79. Тому для правильного вирішення цієї справи та обрання ефективного способу захисту порушених прав судам попередніх інстанцій потрібно з’ясувати також участь ДСАУ (через призму її компетенції щодо розпорядження бюджетними коштами, виділеними на фінансування судів) у застосуванні обмежень при виплаті суддівської винагороди, передбачених чч.1, 3 ст.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ), відтак визначити правовий статус цього державного органу в адміністративному спорі — третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору (як-от у цій справі) чи відповідач (другий відповідач).
80. У цьому зв’язку потрібно пояснити, що з огляду на доводи ДСАУ, викладені в касаційній скарзі, причиною невиплати позивачу суддівської винагороди в повному обсязі протягом спірного періоду може бути недостатність виділених відповідачу коштів (бюджетних асигнувань) на ці потреби. У такому випадку невиплату суддівської винагороди в повному обсязі можна пов’язувати із діяльністю ДСАУ як головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення діяльності усіх судів (крім ВС; ст.148 закону №1402-VIII), відповідно як суб’єкта владних повноважень, рішеннями/діями якого порушено право особи (судді).
81. Воднораз у вимірі обставин цієї справи не можемо заперечити існування ситуації, коли ДСАУ виділила відповідачу достатньо коштів для виплати суддівської винагороди (зокрема й позивачу) з урахуванням вимог ст.135 закону №1402-VIII (затвердивши відповідний кошторис), але відповідач натомість розпорядився цими коштами з урахуванням обмежень, які встановлені ст.29 закону №294-ІХ (зі змінами, внесеними законом №553-ІХ). Тоді є підстави стверджувати, що невиплата позивачу суддівської винагороди в повному обсязі, як наслідок виникнення заборгованості з її виплати (перед позивачем), є результатом дій/рішень відповідача, а тому спосіб захисту повинен співвідноситися/пов’язуватися з цими діями та їх наслідками.
82. Нагадаємо, що в цій справі позивач заявив позов до КрАС, вимагаючи нарахувати та виплатити недоотримані кошти, позаяк вважає, що цей орган безпідставно виплачував йому суддівську винагороду (протягом спірного періоду) у меншому розмірі, ніж належить.
83. В обсязі встановлених обставин цієї справи колегія суддів, зважаючи на наведені мотиви, не може беззастережно погодитися з висновком судів (як і категорично його заперечити) про обґрунтованість звернення з цими позовними вимогами виключно до відповідача, адже окреслений аспект справи (обсяги виділення коштів на виплату суддівської винагороди протягом спірного періоду, участь ДСАУ та відповідача у розпорядження ними та сума заборгованості, яка підлягає стягненню/виплаті) суди першої та апеляційної інстанцій не досліджували, тому їхні висновки в цій частині є поспішними.
84. Звертаючи увагу судів попередніх інстанцій на необхідність визначити належного відповідача/відповідачів за цим позовом колегія суддів не має на меті переконати у хибності звернення з позовом до КрАС. Наведені міркування касаційного суду у цій площині потрібно розуміти як намагання зорієнтувати суди попередніх інстанцій на те, які юридично значимі факти потрібно з’ясувати для правильного вирішення спору і застосування ефективного способу захисту порушеного права у вимірі обставин саме цієї справи та спірних правовідносин.
85. У цьому зв’язку зауважимо, що вимоги про «стягнення» заборгованості за суддівською винагородою та «зобов’язання нарахувати та виплатити» суддівську винагороду (з урахуванням вимог ст.135 закону №1402-VIII) є двома різними способами захисту порушеного права (що, крім іншого, передбачає відмінний механізм їх виконання/реалізації).
86. Позовні вимоги заявляє позивач, водночас адміністративний суд може, якщо вважатиме за потрібне, застосувати інший, аніж той, який зазначив позивач, спосіб захисту його прав та інтересів, який не суперечитиме закону і забезпечуватиме їхній ефективний захист. Вибір/застосування способу захисту порушених прав та інтересів детермінується через призму суті порушеного (суб’єктивного) права в рамках правовідносин, з яких виник спір. Тож результативним обраний спосіб захисту порушеного права (у контексті цього спору) буде тоді, коли існуватиме взаємозв’язок між порушенням (суб’єктивного права особи) та (дозволеним, прийнятним) способом його захисту, водночас останній сприятиме вичерпному його поновленню. Однією з умов для досягнення такого результату є визначення належного відповідача/відповідачів за позовом, адже від цього значною мірою теж залежить та ж таки ефективність захисту порушеного права (втілена у процедурі виконання судового рішення) <…>.
92. Переглянувши судові рішення в цій справі в межах своїх повноважень та підстав для відкриття касаційного провадження, колегія суддів дійшла висновку, що внаслідок неповноти дослідження усіх доказів, які є у справі, не з’ясованими залишилися обставини, які мають істотне значення для правильного вирішення цього спору, що є підставою для направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
93. Висновки й мотиви, з яких скасовані рішення, є обов’язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи (ч.5 ст.353 КАС) <…>.
Керуючись стст.341, 344, 349, 353, 355, 356, 359, 375 КАС, ВС
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Державної судової адміністрації задовольнити частково.
2. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 2.09.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1.12.2020 в цій справі скасувати, справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.