Закон і Бізнес


Верховенство санкций

Не угрожают ли национальной безопасности методы ее защиты?


№16 (1522) 17.04—23.04.2021
ЛЕВ СЕМИШОЦКИЙ
2596

После каждой «санкционной пятницы» эфир наполняют эксперты, спорящие, правильно ли поступил гарант соблюдения Конституции, ограничив в правах тех, кто угрожает безопасности государства. Впрочем, эти дискуссии быстро сходят на нет, не углубляясь в главное: не угрожают ли национальной безопасности сами методы ее защиты?


Таке чарівне слово — «нацбезпека»

15 років тому міністр внутрішніх справ узяв за моду через телевізор запрошувати до себе олігархів «на чай». Тим самим демонструвалася рішучість у боротьбі зі злочинністю. До цього ставилися поблажливо: що можна спитати з людини, яка не має юридичної освіти? Утім, далі піару справи не зрушили з місця. У прямому значенні. Бо загальні слова до них не підшиєш, потрібні докази, вироки.

Певною мірою це нагадує нинішню ситуацію з відеозвинуваченнями. З тією відмінністю, що озвучує їх Президент, а до «чаю» відразу пропонують і «печиво» — економічні санкції та інші обмежувальні заходи. А в ролі головного поліцейського виступає Рада національної безпеки і оборони, яка може запідозрити в тероризмі, державній зраді, порушенні прав і свобод будь-кого за принципом «загальновідомості» чи просто з бажання відгукнутися на запит якоїсь частини суспільства.

Утім, якщо раніше від таких «запрошень» мали тремтіти олігархи, то тепер у санкційному колі може опинитися будь-хто: чиновник, бізнесмен, політик, адвокат, журналіст. Національна безпека — вона така, всеосяжна.

Маєте успішний бізнес — посягаєте на економічну безпеку, бо, напевне ж, ухиляєтеся від сплати податків. Докази? Запитайте в сотні людей на вулиці, і 99 із них скажуть, що чесно заробити мільйони доларів неможливою, десь точно крав, вигадував схеми, аби не поповнювати державну скарбницю, економив на зарплаті працівникам, давав і брав хабарі. Тож заслуговує на санкції — відібрати й поділити!

І, напевне, лише один згадає про презумпцію невинуватості, бо виявиться студентом першого курсу юридичного вишу. Потім і він зрозуміє, що теорія права так само далека від реальності, як його мрії стати відомим і успішним юристом, якщо не допомагати тим самим бізнесменам, чиновникам, політикам економити, приховувати, ухилятися.

Пригадуєте вислів Гліба Жеглова? «Крадій має сидіти в тюрмі, і людей не повинно турбувати, як я його туди запроторю!». І він правий: окремо взятому громадянинові не цікаво, які докази є в силових органів проти конкретної особи. Головне — почути гучні штампи про безкомпромісну боротьбу з корупцією, олігархами, «п’ятою колонною», тобто всіма тими, хто живе набагато краще, ніж він, і заважає владі будувати щасливе майбутнє. Хіба це не небезпечно для держави, яка робить усе для маленького громадянина?! І взагалі: що воно за велике цабе це верховенства права, що заважає дбати про національну безпеку?

Якщо так міркувати, то чинний закон «Про санкції» — єдиний таран для всіх стін, які вибудовують юристи між державою та потенційно небезпечною для неї особою. Таке чарівне слово — «нацбезпека», і ці стіни розсипаються вмить.

Але залишимо осторонь лірику й філософію та поглянемо на цю ж ситуацію під кутом зору права й Конституції. Без прив’язки до конкретних прізвищ і обвинувачень.

РНБОусемогутня?

В усіх дискусіях навколо чергової порції санкцій непомітною залишається одна норма цього закону, яка варта цитування: «Закони та інші нормативно-правові акти України діють у частині, що не суперечить цьому закону». Одним реченням перекреслюються увесь масив прав і гарантій, що покликані захистити особу від свавільних дій з боку своєї ж держави.

Натомість усі інші акти, які регулюють право власності, господарську діяльність, кримінальний процес, не згадують ані РНБО як суб’єкта чи регулятора цих правовідносин, ані Президента як утілювача в життя її рішень. Виходить, вони суперечать «чарівному» закону? Чи сам закон ухвалювався з метою, далекою від права?

За Конституцією, РНБО — орган, що лише координує та контролює дії органів виконавчої влади, але не підміняє їх. І він у жодному разі не схожий навіть на квазісудовий орган, який міг би давати правову оцінку доказам чи фактам.

Ба більше: це навіть не юридична особа публічного права, чию діяльність або бездіяльність можна оскаржити та яка б несла відповідальність за свої рішення. І не дивно, бо в цього органу немає жодних конституційно визначених повноважень. Тобто, посилаючись на норму Конституції, що її компетенція та функції визначаються законом, РНБО теоретично можна наділити будь-якими правами — аж до розпорядження приватною власністю чи життям і здоров’ям будь-якої особи.

Із цим, звісно, не погодяться конституціоналісти. Адже недостатньо записати в Конституції назву органу, аби він через закон став таким собі Брюсом усемогутнім.

Та й утілювачем порад для «координації та контролю» є все ж Президент. На підставі рішення РНБО не виникає ні санкцій, ні жодних інших обов’язків для будь-кого. Тож логічно перейти до повноважень глави держави, аби зрозуміти, чи є червоні лінії, за які не можуть переступати захисники нацбезпеки.

Червоні лінії гаранта 

Президент, вочевидь, теж не є всемогутнім. Та чи є в переліку його повноважень згадка про запровадження санкцій? Як ми вже переконались із численних рішень Конституційного Суду, він не може навіть звільнити директора Національного антикорупційного бюро, якщо, наприклад, на думку РНБО, його подальше перебування на посаді загрожує національній безпеці. Суддів КС — може, бо має право видавати укази. Чи все ж таки ні?

Якщо виходити з позиції, що гарант так само має узгоджувати свої дії з Конституцією, то, вочевидь, він не в праві легітимізувати рішення РНБО, якщо її рекомендації виходять за межі конституційних повноважень глави держави. Він цілком може погодитися з порадою ввести воєнний або надзвичайний стан, оголосити про загальну або часткову мобілізацію і, з натяжкою, позбавити державних нагород або звільнити певних осіб, якщо це прямо віднесено до його повноважень Основним Законом.

Усі інші рекомендації РНБО, що виходять за межі його повноважень, очевидно, повинні виконувати відповідні суб’єкти й за процедурою, що передбачена в законодавстві. Щодо заборони на в’їзд на територію України — Державна міграційна служба, щодо обмеження торговельних операцій чи припинення дії угод — міністерство, яке ті угоди укладало, щодо боротьби з контрабандистами — Служба безпеки та митники, блокування активів — ну хоча б Міністерством фінансів як захід фінмоніторингу (як, наприклад, у США) і т.д.

А як же щодо боротьби з тероризмом, злочинністю та корупцією? Напевне, конституцієдавець, тобто Український народ, вирішив, що це не є функцією глави держави. Для цієї боротьби існують конкретні органи, яких уже стільки створено, що можна лише дивуватися, як їм ще вистачає роботи. І якщо керівник, приміром Державної митної служби, не може припинити контрабанду, то чи є це підставою для позасудового оголошення «поза законом» осіб, які, імовірно, причетні до такого правопорушення?

Натомість Президент може своїм указом тільки доручити Кабінету Міністрів (і то сумнівно) реалізувати рекомендації РНБО. Зрозуміло, що це не матиме такого піар-ефекту, але ж не виходитиме за червоні лінії Конституції та принципу верховенства права.

Що це змінює? З’являється орган, який повинен пройти певну процедуру для реалізації обмежувальних заходів, з’являється судовий контроль і відповідальний за шкоду, завдану неправомірними обмеженнями. З’являється правова визначеність щодо процедури застосування санкцій та їх оскарження, гарантії, що при цьому буде повністю враховано принцип верховенства права.

Право поза законом

Якщо ж визнати, що зазначення в законі «Про санкції» будь-якого їх виду автоматично наділяє Президента відповідними повноваженнями легітимізувати будь-які обмеження, то руйнуються не тільки стіни між державою та фізичною або юридичною особою, а й вся система стримувань і противаг у діяльності органів влади.

Простий приклад: у переліку ч.1 ст.4 закону є п.25, який дозволяє РНБО вигадувати «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим законом» щодо «невизначеного кола осіб певного виду діяльності». І це за 48 год. має погодити Верховна Рада — постановою, а не законом.

Уточнення, що такі секторальні санкції можуть застосовуватися тільки до іноземних суб’єктів, закон не містить. Тому теоретично можна, наприклад, увести санкції проти адвокатів, які погоджуються захищати осіб, прилюдно названих злочинцями, або журналістів, які не так висвітлюють дії влади, підриваючи її інформаційну безпеку.

Якщо ще далі заглибитися в історію, то схожий на українську версію санкційний інститут був ще в давні часи — у Греції, Римі, на Близькому Сході. Як покарання від держави громадян оголошували «поза законом», тобто повністю або частково позбавляли небезпечних для влади осіб правової охорони. В останнє такі методи застосовувалися майже 100 років тому владою Радянського Союзу стосовно «ворогів народу», які залишалися за кордоном.

Утім, якщо ми відхрещуємося від тоталітарного минулого, чи варто відроджувати досвід репресій тих часів? І чи можуть мати місце в правовій державі закони такого ґатунку? Принаймні щось подібне важко віднайти в практиці європейських країн.

Санкції за санкції 

Невідомо, якому відсотку громадян до вподоби перспектива одного дня опинитися поза законом — чи то через помилку, чи то через умисел. А те, що таке трапляється навіть у країнах із більшим досвідом санкційних війн, — факт (див. стор.15. — Прим. ред.). Фактом є й бажання українських нардепів удосконалювати санкційне законодавство, аби розширити підстави для встановлення обмежень і кількість органів, які зможуть їх накладати без судового контролю (див. «Хайлі лайклі» терористи», «ЗіБ».)

Але прикметно: закон виписали таким чином, що підставою для застосування санкцій може стати… саме застосування санкцій. Бо серед підстав їх запровадження згадуються дії (знову ж таки, без уточнення резидентства особи, яка їх учиняє), які порушують права та свободи, обмежують право власності. Тобто при бажанні це можна поширити й на самих членів РНБО, які, за Конституцією, не мають імунітету від відповідальності за наслідки свого голосування.

Тож в їхніх інтересах, аби Верховний чи Конституційний суди таки дали оцінку застосуванню настільки розмитого та неякісного закону, аби не спокушати наступників його поширенням на попередників.

Урешті-решт національна безпека — це не тільки недоторканність кордонів держави. Це — безпека людей, які живуть на цій території. Якщо їм не гарантований захист прав від посягань з боку держави, це ще більша загроза безпеці нації.

 

ВІД РЕДАКЦІЇ 

Запрошуємо читачів поділитися своїми думками з приводу того, чи можуть інтереси національної безпеки виправдовувати будь-які санкційні обмеження прав і свобод громадян України.

 

КОМЕНТАР ДЛЯ «ЗіБ»

«Санкції проти своїх громадян — це прискорений рух до розвалу держави»

Євген ЗАХАРОВ,
директор Харківської правозахисної групи:

— «Що є держава без правосуддя? Зграя розбійників, та й годі». Ці слова написав ще в V ст. Блаженний Августин. І ось незалежна, демократична, правова держава Україна впевнено йде цим шляхом у ХХІ ст. Такий висновок напрошується, коли бачиш уведені указами Президента санкції за рішеннями РНБО.Після першого такого рішення, результатом якого стало закриття трьох телеканалів, я писав: «Санкції — це міжнародно-правовий механізм політичного характеру, який застосовується однією державою проти іншої держави, її фізичних та юридичних осіб, оскільки іншого способу боротьби з їх ворожим впливом просто немає. Що ж стосується своїх громадян та юридичних осіб, то є різні механізми притягнення до відповідальності — від адміністративних до кримінально-правових». І прогнозував, що це рішення не встоїть в Європейському суді з прав людини.

За два місяці вже ухвалено 5 подібних рішень, останнє, 2 квітня, — про ТОП-10 головних контрабандистів. Відомо про кримінальні провадження щодо фігурантів рішень про санкції, деякі з яких перейшли до стадії судового розгляду. Наприклад, колишній Президент Віктор Янукович і його оточення, колишні міліціонери, які зрадили присягу та служать в Росії або на непідконтрольній уряду території Криму та Донбасу. Й у кожному рішенні, крім росіян і зрадників, присутні громадяни України та/або українські юридичні особи, що знаходяться/працюють на підконтрольній Уряду території. Відносно них немає жодних вироків, що набули законної сили, чи інших рішень, про це не повідомляється. Є тільки викривальні статті в медіа.

Як на мене, такі рішення щодо українців та юридичних осіб на підконтрольній Уряду території вбивають правосуддя як таке й перетворюють право на непотріб. Навіщо суди? Яка там презумпція невинуватості? Ось вам і швидка та блискуча судова реформа! Просто й ефективно: призначити злочинців адміністративним рішенням на підставі закону «Про санкції» вкрай сумнівної юридичної якості. Злочинців, тому що санкції мають характер покарання за кримінальний злочин. Це покарання без доведеної винуватості.

Ще один ефективний менеджер на нашу голову! А людям подобається, рейтинг Президента завдяки таким рішенням як мінімум не зменшується. Для нього це головне, у гонитві за рейтингом він навіть не звертає уваги на те, що грає на ницих почуттях людей: усі багаті — крадії, а тому все відняти й поділити, а незадоволених — позбавити можливості жити та користуватися своєю власністю.

Шлях санкцій проти своїх громадян — це прискорений рух до розвалу держави. Бо, як написав той же Блаженний Августин, «де немає справедливості (правосуддя), немає й держави».

 

Які перспективи судового оскарження санкцій, запроваджених указом Президента?

Михайло ЦУРКАН,
суддя Вищого адміністративного суду України у відставці, к.ю.н.:

— Зі змісту ст.4 закону «Про санкції» від 14.08.2014 №1644-VII випливає, що йдеться про 23 види санкцій, і список цей не є закритим. За способом застосування розрізняють санкції щодо іноземної держави або невизначеного кола осіб певного виду діяльності (секторальні санкції) та санкції щодо окремих юридичних чи фізичних осіб, а також суб’єктів, які провадять терористичну діяльність (персональні санкції).

Особливість такого поділу може впливати на порядок судового оскарження та розгляду спору. Так, у першому випадку обов’язковою для виконання є постанова Верховної Ради, а у другому — указ Президента. Крім того, з формальної точки зору, перший вид санкцій містить елементи нормативно-правового акта, а інший — це правовий акт індивідуальної дії. Зрештою обидва акти можуть бути предметом судового контролю. Причому укази Президента та постанови ВР можуть перевірятися як на предмет конституційності, так і щодо їх законності.

Тепер стосовно оскарження указів Президента в порядку адміністративного судочинства. У спеціальному законі №1644-VII взагалі не згадується про можливість судового оскарження ухвалених рішень. Однак попереднє твердження про можливий судовий контроль ґрунтується на загальних приписах стст.124, 125 Конституції та положеннях стст.1, 2, 19, 266 Кодексу адміністративного судочинства.

Окремо варто зупинитися на предметі позову. Побіжний аналіз змісту вже реалізованих указів свідчить, що правове обґрунтування їх видання зводиться до цитування ст.107 Конституції, тобто повноважень Президента. Оскарження в адміністративному суді санкцій із посиланням на порушення лише згаданої в указі правової норми, скоріш за все, потягне відмову у відкритті провадження та вказівку на конституційність указу.

Очевидно, що шанс на відкриття провадження має лише спір, в якому порушено питання про законність указу через призму дотримання правових механізмів, що зумовили його видання. Однак, навіть належне обґрунтування позову та прийняття його до розгляду не гарантують швидкого захисту порушеного права, якщо таке мало місце.

По-перше, суд у такій справі зобов’язаний буде дослідити обґрунтованість рішення РНБО, а опосередковано й пропозиції органу, які стали поштовхом для розгляду питання про санкції. На стадії судового розгляду залучення цих органів можливе зазвичай як третіх осіб на боці відповідача. Практика вказує на досить тривалу перспективу остаточного розв’язання конфлікту. Адже йшлося про специфічну інформацію, а доступ до неї всім учасникам процесу (судді, секретарю, адвокату та ін.) обмежений. Тобто запроваджується спеціальна і досить тривала процедура допуску до державної таємниці.

По-друге. Оскільки внесення пропозицій ініціює, як правило, Служба безпеки, а рішення приймає РНБО, і ці інституції не є суб’єктами, чиї акти оскаржуються безпосередньо до Верховного Суду, існує небезпека штучного блокування розгляду справи у ВС шляхом оскарження їхніх дій чи бездіяльності у місцевому адміністративному суді.

По-третє. Спеціальний закон ухвалювався як певна рефлексія на події 2014 року, що зумовило недотримання вимог про його високу якість. Перш за все йдеться про визначення кола осіб, щодо яких можливе застосування санкцій. Як вбачається із преамбули, основним завданням закону №1644-VII є зовнішнє його спрямування, тобто щодо осіб, які перебувають поза впливом держави. Разом з тим у ньому йдеться про суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Очевидно, що до таких, серед інших, можуть належати і вітчизняні юридичні особи та особи-резиденти, але за умови наявності в їхніх діях згаданої ознаки. Це потребує звернення до визначення терористичної діяльності, наведеного в ч.1 ст.1 закону «Про боротьбу з тероризмом» від 20.03.2003 №638-IV, та процедури встановлення такого факту до його підтвердження вироком суду тощо.

Зазначені обставини не заперечують позитивних перспектив оскарження в порядку адміністративного судочинства указів щодо запроваджених санкцій. Щодо реалій, то оперативність розв’язання таких юридичних конфліктів низька. І не виключено, що швидше сплине строк застосування санкцій, ніж буде ухвалено остаточне судове рішення щодо їх законності.

Станіслав ШЕВЧУК,
суддя Конституційного Суду (2014—2018 рр.):

— Закон «Про санкції» запроваджує позасудову процедуру притягнення до відповідальності суб’єктів права, що зазначені в ч.2 ст.1. Це відповідальність особливого роду, sui generis.

Цей закон застосовувався, а санкції накладались і за часів попереднього Президента. Причому не лише щодо іноземних держав, а й щодо резидентів України. Для цього використовується достатньо широко сформульований перелік суб’єктів, на яких накладаються санкції, — «що здійснюють терористичну діяльність».

Для запобігання можливому свавіллю при застосуванні цього закону дуже важливо це здійснювати у контексті його преамбули, тобто з використанням телеологічного або цільового тлумачення. Тобто у контексті мети прийняття цього закону. Інакше до кола суб’єктів, що здійснюють терористичну діяльність, може випадково потрапити будь-хто.

Отже, для належного застосування цього закону повинна існувати усталена практика Верховного Суду, де необхідно розвинути юридичні критерії його застосування та більш чітко конкретизувати коло суб’єктів, що здійснюють терористичну діяльність, та критерії самої діяльності, що підпадають під дію цього закону.

Суб’єкти права, на яких держава накладає санкції, звичайно не позбавляються конституційного права на судовий захист. Крім того, вони мають право на конституційну скаргу, включаючи оскарження до Конституційного Суду саме цих нечітких положень закону щодо «суб’єктів, що здійснюють терористичну діяльність». Тут доречним буде застосування ч.3 ст.89 закону про КС, якщо суди загальної юрисдикції витлумачать це положення у спосіб, що не відповідає Конституції.

Застосування закону «Про санкції» не може порушувати або нівелювати конституційні права та свободи, зокрема право власності та право на судовий захист. Загальні критерії обмеження конституційних прав і свобод установлені в Конституції, зокрема в ст.64. Ці критерії були розвинуті через усталену практику КС та системно викладені в рішенні від 1.06.2016 №2-рп/2016. Тому застосовувати санкції необхідно з урахуванням цих конституційних критеріїв.