Закон і Бізнес


Пересчет без срока давности


№50 (1504) 12.12—18.12.2020
14217

Шестимесячный срок обращения в суд не подлежит применению к спорам, возникшим в связи с недоплаченной суммой пенсии. Такое заключение сделал ВС в постановлении №815/460/18, текст которого печатает «Закон и Бизнес».


Верховний Суд

Іменем України

Постанова

24 листопада 2020 року                                м.Київ                              №815/460/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача — КОВАЛЕНКО Н.В.,
суддів: Берназюк Я.О., Желєзний І.В. —

розглянув у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Особи 1 до Головного управління Пенсійного фонду в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов’язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Особи 1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12.03.2018 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2018.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2018 року Особа 1 звернувся до суду з позовом до ГУ ПФУ в Одеській області, в якому просив визнати протиправними дії щодо відмови йому у перерахунку пенсії та зобов’язати здійснити перерахунок його пенсії з урахуванням всіх видів грошового забезпечення, визнаних Одеським обласним військовим комісаріатом в довідці від 21.05.2012 №11027, зі сплатою суми недоотриманого пенсійного забезпечення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою ООАС від 12.03.2018, залишеною без змін постановою ОААС від 19.06.2018, позовні вимоги за період з 1.04.2012 до 30.08.2017 залишено без розгляду.

3. Залишаючи позовні вимоги без розгляду, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем пропущено шестимісячний строк звернення до суду з позовом та не наведено доказів поважності причин пропуску строку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Особа 1, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18.10.2017 Особа 1 звернувся до ГУ ПФУ в Одеській області із заявою про перерахунок його пенсії з урахуванням довідки Одеського ОВК №11027 про розмір грошового забезпечення за нормами, чинними на 1.04.2012 за посадою викладача ВААТ, яку він обіймав на день звільнення зі служби: посадовий оклад — 1380 грн., оклад за військовим званням — 135 грн., надбавка за вислугу років 40% — 606 грн., надбавка за виконання особливо важливих завдань 50% — 1060,50 грн., надбавка, що передбачає доступ до державної таємниці, 10% — 138 грн., надбавка за кваліфікацію 4% — 55,20 грн., премія 90% — 1242 грн., зі сплатою недоотриманого грошового забезпечення, що утворилося внаслідок проведеного перерахунку за весь період перерахунку по день його фактичного проведення. Позивач уважає, що при призначенні йому пенсії суб’єктом владних повноважень не було враховано всю належну суму його грошового забезпечення. Перерахунок пенсії просив провести з 1.04.2012.

6. Листом від 21.11.2017 №1738/Г-11 ГУ ПФУ в Одеській області відмовило позивачу у перерахунку пенсії з посиланням на те, що з 1.04.2012 рішення про зміну розміру грошового забезпечення осіб, які проходили військову службу, Урядом не приймалося, а перерахунок пенсії з цієї дати не здійснювався. Зазначило, що постановою КМ від 7.11.2007 №1294 встановлено нарахування до пенсії підвищення, а не здійснення перерахунку пенсії у зв’язку зі зміною розміру грошового забезпечення.

7. Вважаючи вказані дій відповідача протиправними, Особа 1 звернувся до суду з цим позовом.

Доводи учасників справи

8. Касаційна скарга Особи 1 обґрунтована неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій положень ст.122 Кодексу адміністративного судочинства. Указує, що судами не перевірено вини відповідача щодо невиплати йому пенсії у належному розмірі.

9. У запереченні на касаційну скаргу ГУ ПФУ в Одеській області, посилаючись на законність та обґрунтованість ухвали ООАС від 12.03.2018 та постанови ОААС від 19.06.2018, просить у задоволенні касаційної скарги Особи 1 відмовити.

Позиція Верховного Суду

10. Нормами стст.1, 3 та 8 Конституції закріплено, що людина визнається найвищою соціальною цінністю України, яка є соціальною та правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права.

11. Статтею 46 Основного Закону також встановлено, що громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх, зокрема, у старості та в інших випадках, передбачених законом; це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків фізичних та юридичних осіб, бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

12. Відповідно до стст.22, 64 Конституції право на соціальний захист відноситься до основоположних прав і свобод, які гарантуються державною і, за жодних умов, не можуть бути скасовані, а їх обмеження не допускається, крім випадків, передбачених Конституцією.

13. Застосовуючи строки у зазначеній сфері, потрібно розрізняти право особи на соціальний захист та право особи на судовий захист. Право на соціальний захист особи реалізується відповідним суб’єктом владних повноважень, як правило, органом пенсійного фонду за зверненням такої особи з проханням надати певний статус та здійснити відповідні виплати. У випадку, якщо особа вважає, що існує спір у публічно-правовій сфері стосовно реалізації її права на соціальний захист, зумовлений протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб’єкта владних повноважень, така особа може звернутися до адміністративного суду з позовом, що буде вже способом реалізації права на судовий захист. Згідно з Конституцією право особи на соціальний захист гарантується в першу чергу ст.46, а право на судовий захист — стст.55 та 124.

14. Строки у сфері соціального захисту застосовує відповідний суб’єкт владних повноважень або суд у випадку визнання рішення, дії чи бездіяльності відповідного суб’єкта протиправними та задоволення позову особи. У свою чергу, строк на звернення до суду застосовується виключно судом, як правило, на етапі прийняття рішення про відкриття провадження в адміністративній справі. Строк звернення до суду стосується виключно питання прийняття до розгляду або відмови в розгляді позовних вимог по суті, але не застосовується для прийняття рішення про задоволення чи незадоволення таких вимог, а також періоду, протягом якого такі вимоги підлягають задоволенню.

15. Суд також виходить з того, що у триваючих правовідносинах суб’єкт владних повноважень протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов’язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) щодо фізичної або юридичної особи. Прикладом таких правовідносин є правовідносини, що виникають у сфері реалізації права громадян на соціальний захист (пенсійне забезпечення, виплата заробітної плати тощо).

16. Важливо, що предметом позову в категорії справ стосовно соціального захисту є дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, пов’язані із соціальними виплатами, які можуть бути регулярними, періодичними, одноразовими, обмеженими в часі платежами, а тому строк на соціальний захист та строки звернення до суду залежать також від виду відповідного платежу як форми соціального захисту з боку держави.

17. Відлік строків для звернення з метою реалізації права на соціальний захист розпочинається з моменту отримання відповідним суб’єктом владних повноважень заяви особи, до якої додано пакет необхідних документів. У свою чергу відлік строків для звернення до суду (у випадку незгоди особи з відповідним рішенням, дією чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень за результатами розгляду зазначеної заяви) розпочинається з моменту, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про таке порушення своїх прав, крім випадків, якщо інше прямо не передбачено законом.

18. При застосуванні строків звернення до адміністративного суду в указаній категорії справ слід виходити з того, що встановлені процесуальним законом строки та залишення без розгляду позовної заяви на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови у захисті порушеного права, легалізації триваючого правопорушення, в першу чергу з боку держави.

19. З огляду на позицію Конституційного Суду, висловлену у рішеннях від 15.10.2013 №8-рп/2013 та від 15.10.2013 №9-рп/2013, а також на підставі аналізу положення ст.51 закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» колегія суддів дійшла до висновку, що в разі порушення законодавства про пенсійне забезпечення органом, що призначає і виплачує пенсію, адміністративний позов з вимогами, пов’язаними з виплатами сум пенсії за минулий час, у тому числі сум будь-яких її складових, може бути подано без обмеження будь-яким строком.

20. Неможливість обмеження шестимісячним строком обов’язку України як держави забезпечити реалізацію громадянином України свого конституційного право на соціальний захист підтверджується також встановленим стст.256 та 257 Цивільного кодексу трирічним строком позовної давності, який означає строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. У протилежному випадку обов’язок громадянина, зокрема, у формі майнового зобов’язання перед державою підлягав би судовому захисту протягом 3 років, а такий же обов’язок держави перед громадянином — 6 місяців.

21. Відповідно до п.1 ч.1 ст.92 Конституції права і свободи людини і громадянина, гарантії їх здійснення та основні обов’язки повинні визначатися виключно законом, які приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Верховна Рада може змінити закон лише виключно законом.

22. Згідно з ч.3 ст.51 закону «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» перерахунок пенсій у зв’язку зі зміною розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на такий перерахунок згідно з цим законом, або у зв’язку із введенням для зазначених категорій осіб нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, встановлених законодавством, не проведений з вини органів Пенсійного фонду та/або державних органів, які видають довідки для перерахунку пенсії, провадиться з дати виникнення права на нього без обмеження строком.

23. Системний аналіз цієї статті дає підстави дійти висновку, що строкового обмеження стосовно виплати пенсії у визначеному законодавством розмірі за минулий час, яку особа не отримувала у зв’язку з непроведенням перерахунку пенсії з вини відповідного суб’єкта владних повноважень, немає.

24. Аналогічна правова позиція стосовно застосування процесуального строку у спорах, пов’язаних із правом особи на соціальний захист, викладена у постановах Верховного Суду від 25.05.2016 у справі №164/1904/14-ц, у постановах Великої палати ВС від 6.02.2019 у справі №522/2738/17, у постановах ВС: від 24.04.2018 у справі №646/6250/17, від 30.10.2018 у справі №493/1867/17, від 22.01.2019 у справі №201/9987/17 (2-а/201/304/2017), від 29.11.2019 у справі №642/7479/16-а, від 30.01.2020 у справі №554/5119/16-а, від 23.07.2020 у справі №761/28365/16-а.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

25. У справі, яка розглядається, спір виник у зв’язку з незгодою позивача з діями відповідача при розгляді заяви про перерахунок пенсії.

26. Однак ухвалою ООАС від 12.03.2018, яку було залишено без змін постановою ОААС від 19.06.2018, позовну заяву Особи 1 в частині позовних вимог щодо правомірності відмови та зобов’язанні відповідача повести позивачу перерахунок пенсії за період з 1.04.2012 до 30.08.2017 залишено без розгляду на підставі пропуску строку звернення до адміністративного суду, установленого ст.122 КАС, та відсутності поважних причини пропуску строку.

27. Такий висновок судів попередніх інстанцій колегія суддів ВС вважає помилковим та таким, що не відповідає завданню адміністративного судочинства, а саме — справедливому, неупередженому та своєчасному вирішенню судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

28. Відповідно до чч.1 та 2 ст.122 КАС позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду по захист прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

29. Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду по захист прав, свобод та інтересів. Це насамперед обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.

30. Рішенням КС від 13.12.2011 №17-рп/2011 визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.

31. Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов’язків.

32. При застосуванні строків звернення до адміністративного суду у вказаній категорії справ слід виходити з того, що встановлені процесуальним законом строки та наслідки у вигляді залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови у захисті порушеного права (на перерахунок пенсії у визначеному законодавством порядку), легалізації триваючого правопорушення, в першу чергу з боку держави.

33. Суди попередніх інстанцій, застосовуючи до позивача строки, визначені ст.122 КАС для звернення з адміністративним позовом щодо визнання неправомірними дій ГУ ПФУ в Одеській області при розгляді заяви про перерахунок пенсії, не перевірили правомірності дій пенсійного органу при розгляді заяви позивача про її перерахунок, чим позбавили останнього права на гарантований Конституцією та міжнародними актами судовий захист.

34. Враховуючи викладене, колегія суддів ВС вважає, що оскаржувані рішення прийняті із неправильним застосуванням норм матеріального права, які гарантують право на соціальний захист у старості та порушенням норми процесуального права, а саме — щодо права особи на справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спору у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту права на соціальний захист від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

35. Також слід зазначити, що процесуальний закон у частині визначення строків звернення до суду не містить особливостей стосовно спорів у сфері соціального захисту, зокрема тих, що стосуються регулярних (щомісячних тощо) виплат, які держава в особі її уповноважених суб’єктів владних повноважень з власної вини протягом тривалого часу не виплачувала такій фізичній особі пенсію або виплачувала у неповному розмірі.

36. Водночас право на пенсію в Україні підпадає під дію ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки, за чинним законодавством України, особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках системи пенсійного забезпечення в Україні, і, якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити в отриманні пенсії доти, доки право на пенсію передбачено чинним законодавством України.

37. Протиправна невиплата пенсії або протиправне невідновлення виплати пенсії, яке сталося з вини держави в особі її компетентних органів (Верховної Ради, Кабінету Міністрів, Міністерства соціальної політики, Пенсійного фонду), може бути віднесене до триваючих правопорушень, оскільки суб’єкт владних повноважень — відповідний орган ПФУ — протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов’язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) стосовно пенсіонера, чим порушує його/її право на соціальних захист — пенсійне забезпечення.

38. Європейський суд з прав людини у пп.52, 56 рішення від 14.10.2010 у справі «Щокін проти України» зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Однак суд зобов’язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами конвенції з погляду тлумачення їх у практиці ЄСПЛ. На думку Суду, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу «якості закону», передбачену конвенцією, і не забезпечує адекватного захисту від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника.

39. Отже, національне законодавство має тлумачитися таким чином, щоб результат тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з положеннями конвенції.

40. Таким чином, норми ст.122 КАС не підлягають застосуванню до спорів, які виникли у зв’язку виплатою недоплаченої суми пенсії. Зважаючи на те, що непроведення виплати належної суми пенсії таким особам відбулося з вини держави в особі її компетентних органів, виплати недоплаченої суми пенсії має проводитися без обмеження будь-яким строком.

41. Аналогічний правовий висновок щодо стст.122 та 123 КАС (у редакції, чинній з 15.12.2017), які за змістом є аналогічними стст.99, 100 КАС (у редакції, чинній до 15.12.2017) викладено у постанові ВП ВС від 20.05.2020 (справа №815/1226/18).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

42. Згідно з ч.1 ст.353 Кодексу адміністративного судочинства підставою для скасування ухвал судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

43. За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а касаційна скарга — задоволенню.

Керуючись стст.341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Особи 1 задовольнити.

Ухвалу ООАС від 12.03.2018 та постанову ОААС від 19.06.2018 скасувати та направити справу до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.