Наследие Пиночета

Как опыт Чили поможет преодолеть конституционный кризис в Украине

Более 78% чилийцев проголосовали на референдуме за новый вариант конституции, а также поддержали инициативу о создании Конституционного конвента. На фоне общественно-политической турбулентности в Украине, справедливо обратиться к опыту латиноамериканской республики на пути преодоления первого этапа конституционного кризиса.

Долаючи суперечності

В Україні вчергове зазвучало словосполучення «конституційна криза», якою називають чи то незгоду з рішенням Конституційного Суду щодо неконституційності положень законодавства про запобігання корупції та електронне декларування, чи то бажання переглянути повноваження різних гілок влади. І доки пристрасті лише розпалюються, а шляхи реального подолання суперечностей не проглядаються, варто звернутись до чужого досвіду, адже інколи краще запобігти помилкам, аніж потім їх виправляти.

Між тим, саме зараз інша країна робить кроки для виходу з реальної конституційної кризи. Йдеться про далеку латиноамериканську Республіку Чилі.

Історичною передумовою тамтешньої кризи став процес ухвалення конституції Чилі далекого 1980 року за часів диктатури Августо Піночета, коли Основний закон було затверджено всенародним референдумом в умовах, далеких від демократичних. За час, що минув після відновлення справжнього народовладдя, до Конституції було внесено численні зміни, проте дух «президентської республіки», закладений Комісією з розробки нової Конституції на чолі з чилійським юристом та колишнім міністром юстиції Енріке Ортусаром, залишався стрижнем цього документа. Не вирішила усі питання і велика конституційна реформа 2005 року, коли між основними політичними силами країни як лівого, так і консервативного спрямування було досягнуто компромісу, і до Конституції Чилі було внесено значні зміни, а сам Основний закон – опубліковано єдиним текстом як оновлений, за підписом тодішнього президента Рікардо Лаґоса. Таким чином політики намагались позбутись згадки в Конституції Августо Піночета, підпис якого стояв під початковим текстом.

З 2015 по 2018 рік за президента Чилі Мішель Бачелет, яка представляла ліві політичні сили, відбувався процес підготовки до конституційної реформи, в ході якого було розроблено проєкт нового Основного закону та проведено його широке обговорення. Наприкінці свого президентського терміну М.Бачелет представила законопроект Національному конгресу, проте підтримки він не дістав. Своєю чергою, новообраний президент Чилі Себастьян Піньєра, який представляв уже праве політичне крило, заявив, що не бачить потреби прийняття нового Основного закону.

Втім, Конституція 1980 року має в Чилі дуже символічне значення саме через історичні умови її прийняття. Тому ставлення чилійців до цього документа багато в чому обумовлене і їхнім особистим ставленням до персони Піночета та його політичного режиму, яке дуже різниться. Отже, через перегляд Основного закону чилійці прагнуть не лише удосконалити державний лад, а й подолати історичні суперечності.

Не лише силовий сценарій

Несподівано конституційна криза загострилася 2019 року на тлі громадянських протестів, спричинених погіршенням рівня життя та подальшим розшаруванням між різними верствами суспільства. Треба відзначити, що Чилі є найбільш розвиненою латиноамериканською країною: її номінальний ВВП на душу населення станом на 2019 перевищував $16 тис. (для порівняння: того ж року в Україні – $3,2 тис.), мінімальна заробітна плата становила близько $450, а рівень безробіття – близько 7%, очікувана середня тривалість життя у цій країні складала для жінок 82 роки, для чоловіків – 77 років (в Україні, відповідно, 77 та 67 років).

Тим не менш, восени 2019 року вибухнув протест, приводом до якого стало подорожчання проїзду в метро. Невдовзі всю країну охопили масові акції, які супроводжувались нападами на поліцію та захопленням залізничних вокзалів. Під час найбільшої маніфестації в Сантьяго, за повідомленнями ЗМІ, мітингував понад один мільйон громадян. У результаті протестів, за офіційними даними, загинуло 34 особи, госпіталізовано майже 3,4 тис., було заарештовано понад 8 тис. громадян. У ході виступів поряд з економічними вимогами про збільшення заробітної плати та підвищення податків із заможних громадян звучали вимоги про дострокові вибори президента та перегляд Конституції.

У відповідь на протести президент Чилі Себастьян Піньєра оголосив надзвичайний стан та скористався законом «Про забезпечення національної безпеки» (затвердженим ще за часів Піночета), до якого Національний конгрес терміново ухвалив доповнення. До столиці та великих міст було введено армійські підрозділи та запроваджено комендантську годину.

Проте було б неправильним стверджувати, що президент обрав суто «силовий сценарій». Крім кадрових змін в уряді та започаткування реформ у сфері охорони здоров’я та пенсійного забезпечення, було проведено діалог між політичними силами з метою виходу з конституційної кризи. Для цього було вироблено «дорожню карту», яка передбачала внесення змін до Основного закону, що регулювали можливість його повного оновлення, проведення референдуму для з’ясування думки громадян щодо того, чи взагалі потрібно приймати нову Конституцію, а також було докладно визначено усі додаткові процедурні питання. Після цього Основний закон було доповнено новим розділом, що передбачав порядок ухвалення нової Конституції.

Насамперед, змінами було передбачено проведення референдуму (плебісциту), на якому чилійці мали відповісти на два питання. По-перше, вони мали висловитися, чи вважають за потрібне розпочинати процес ухвалення нової Конституції. По-друге, громадяни мали визначитись, якому саме органу слід доручити розробку нового Основного закону, якщо все ж ідея його заміни дістане народну підтримку.

Орган для розробки Конституції

У багатьох країнах Латинської Америки досить серйозно ставляться до виконання установчої функції і, з урахуванням принципу розподілу влад, не зараховують ухвалення Конституції до повноважень законодавчої влади, яка є лише однією серед трьох рівнозначних гілок, а вважають це місією окремого органу (конвенту, асамблеї, конституційних зборів тощо), скликаного спеціально з цією метою.

Тож перед чилійськими законодавцями постало питання, як саме мав формуватися такий орган для розробки нової Конституції. Врешті-решт зійшлися на двох варіантах, один з яких і мали обрати громадяни на референдумі: чи то Конституційний конвент, обраний на всенародних виборах, чи змішаний Конституційний конвент, до складу якого увійдуть як представники, обрані громадянами, так і частина депутатів та сенаторів Національного конгресу.

25 жовтня 2020 року відбувся референдум, результати якого були досить очікувані: за необхідність прийняття нової Конституції проголосували понад 78% учасників плебісциту, необхідність її розробки конвентом, обраним виключно громадянами, схвалили майже 79%. Разом з тим, явка на голосуванні була не надто високою: всього в плебісциті взяли участь дещо більше 50% громадян, які мають право голосу.

Тож перший етап виходу з конституційної кризи було подолано.

Тепер, у квітні 2021 року, одночасно з місцевими виборами громадяни обиратимуть Конституційний конвент, що складатиметься з 155 громадян (саме таку кількість депутатів має нижня палата чилійського парламенту). Вибори членів Конвенту відбуватимуться за правилами, передбаченими для виборів членів палати депутатів, які встановлюють пропорційну виборчу систему у 28 багатомандатних виборчих округах. Проте задля захисту інтересів позапартійних громадян передбачена можливість обрання членів Конвенту зі списків незалежних кандидатів. Для цього діє норма, що два або більше позапартійних кандидати можуть складати виборчий список, який може бути висунутий у певному виборчому окрузі.

Крім того, при формуванні Конвенту визначені гендерні квоти: у списках політичних партій або списках незалежних кандидатів жінки та чоловіки мають бути вказані послідовно, чергуючись одне з одним. При цьому передбачено, що у разі порушення цієї вимоги весь список кандидатур має бути відхилено під час реєстрації.

Антикорупційні запобіжники

А з метою зменшення впливу чинних політиків та посадовців на розробку нової Конституції стаття 132 чинного Основного закону проголошує, що міністри, губернатори, мери, судді, члени місцевих представницьких органів, військові та службовці охорони громадського порядку і безпеки можуть балотуватись до Конвенту лише за умови попереднього залишення своїх посад.

Оскільки члени Конвенту можуть бути задіяні в різних корупційних схемах або стати учасниками іншого незаконного впливу для лобіювання серед них певних вигідних комусь положень нової Конституції, спеціальними положеннями чинної Конституції передбачено, що на членів Конвенту поширюватимуться норми щодо обмежень та запобігання конфлікту інтересів, які встановлені для депутатів, а також вимоги законів щодо регулювання лобізму та представництва приватних інтересів перед органами влади.

Для досягнення високого рівня консенсусу в роботі Конвенту стаття 133 Конституції Чилі передбачає, що він має затвердити процедуру своєї роботи та правила голосування шляхом кворуму у дві третини своїх членів, при цьому він не матиме повноважень змінювати кворум або порядок прийняття резолюцій. Таким чином, проект нової Конституції також має бути схвалений не менш ніж 2/3 голосів членів Конвенту.

Окремо в статті 135 чинної Конституції передбачено, що вона буде чинною до ухвалення нового Основного закону, при цьому текст такої нової Конституції, який має бути винесений на референдум, повинен поважати характер Чилі, її демократичний режим, остаточні судові рішення та діючі міжнародні договори, ратифіковані Чилі. (З цього приводу привертає увагу ставлення чилійських законодавців до чинних судових рішень як до однієї з основ їхнього державного ладу, яка не має бути порушена навіть у ході конституційної реформи, що явно відрізняє його від сучасної суспільно-політичної думки в Україні.)

Також передбачене регулювання на випадок порушення порядку діяльності Конвенту. Так, згідно з доданими до чинної Конституції положеннями, не менш ніж чверть членів Конвенту мають право оскаржити порушення процедури в діяльності Конвенту, але не сам проект нової Конституції. Для розгляду кожної такої заяви Верховний суд Чилі шляхом жеребкування обиратиме зі свого складу п’ять членів, повноважних ухвалити рішення по суті.

Слід відзначити, що хоча в Чилі діє конституційний суд, разом з тим, його усунуто від розгляду суперечок у діяльності Конвенту.

Аби не перетворити діяльність Конвенту на постійну, спеціальними нормами передбачено, що він має схвалити проект нової Конституції протягом максимум дев'яти місяців, при цьому цей строк може бути продовжено лише один раз ще на три місяці. Після того як запропонований текст нової Конституції буде затверджено Конвентом або мине термін його діяльності, цей орган буде автоматично розпущено.

Додаткові норми чинного Основного закону не вказують, що трапиться у разі, коли члени Конвенту не дійдуть згоди і не зможуть схвалити проект нової Конституції у визначений термін. Проте, судячи з усього, він або припинить свою діяльність, і конституційний процес завершиться безрезультатно, або відповідні норми будуть змінені Національним конгресом Чилі.

Обов’язковість другого референдуму

Частина 2 статті 138 чинної Конституції передбачає, що сам по собі факт ухвалення нової Конституції не буде підставою для дострокового припинення діяльності чинних виборних органів, якщо тільки діяльність таких органів не буде взагалі припинена або не зазнає істотних змін.

До речі, чергові вибори в Чилі мають відбутись у листопаді 2021 року. Тоді громадяни обиратимуть президента, палату депутатів та частину сенаторів (вибори лише частини верхньої палати пов’язані з тим, що сенат ніколи не переобирається одразу: строк повноважень сенаторів складає 8 років, але кожні 4 роки змінюється половина цього органу).

Проте і тут для членів Конвенту встановлені обмеження: вони не можуть бути кандидатами на виборах, доки виконують свої функції і протягом року після залишення своїх посад у Конвенті. Таким чином ініціатори реформи намагались уникнути ситуації, коли автори нової Конституції писатимуть якісь норми «під себе».

Розроблений проект нової Конституції має бути схвалений Конвентом і переданий президенту, який має винести його на референдум. Участь у такому референдумі буде для чилійців обов'язковою, а у разі ухилення від участі в ньому громадянам загрожує штраф. Поважними причинами відмови від голосування в плебісциті можуть бути: хвороба, перебування в день голосування в місці, розташованому на відстані понад двохсот кілометрів від зареєстрованого місця проживання чи за кордоном, а також інші причини, визнані достатніми судом.

За результатами такого вже другого референдуму (який може відбутись орієнтовно наприкінці 2021 року чи на початку 2022 року) буде ухвалена нова Конституція Чилі або залишиться чинним діючий Основний закон.

До шляхів подолання

Які висновки з такого непростого процесу у цій латиноамериканській країні ми можемо зробити?

По-перше, будь-яку серйозну суспільно-політичну кризу, у тому числі конституційну, не можна залишати без уваги та робити вигляд, що вона якимось чином згодом вирішиться сама чи просто мине. Якщо дійсно існують проблеми, а тим паче – коли вони викликають сплеск суспільного невдоволення, треба шукати відповіді на питання, що постають.

По-друге, необхідно знаходити юридично правильні шляхи подолання будь-якої конституційної кризи, використовуючи правові механізми і дотримуючись закону. Якщо ж таких механізмів недостатньо, треба відповідним чином змінювати законодавче поле, і для цього варто шукати достатній рівень політичної підтримки цих рішень, а не просто намагатись дотиснути своїх політичних опонентів.

Ну, і врешті, третій висновок, який, напевно, є головним: подолання конституційної кризи має бути зваженим і усвідомленим процесом, який не допускає поспіху, ухвалення рішень з метою догодити миттєвим настоям натовпу чи тимчасовим примхам громадської думки. В цьому контексті дуже важливо утримуватись від спроб на хвилі соціального напруження нав’язати країні моделі та рішення, які для неї насправді не є актуальними та необхідними, але які можуть бути ласим шматком для певних політичних сил чи суспільних прошарків.

Тож продовжимо стежити за конституційним процесом у Чилі та досліджувати її досвід для його потенційного врахування під час бурхливих вітчизняних суспільно-політичних та правотворчих процесів.