Предпосылки неправомерного влияния

Какие полномочия на самом деле потеряло НАПК из-за решения КС №13-р/2020

Система антикоррупционных органов, которую так долго выстраивала предыдущая власть, не проходит проверку на конституционную пригодность. Сначала сквозь свет Конституции проявились пятна на законе о Национальном антикоррупционном бюро Украины, а теперь фактически без прав осталось Национальное агентство по предупреждению коррупции.

Галас занепокоєності

Власне, галас про «зраду» здійнявся ще до оприлюднення рішення Конституційного Суду від 27.10.2020 №13-р/2020. Спочатку деякі «обізнані особи» стверджували, що у КС не встояла і нова стаття 368-5 («Незаконне збагачення») Кримінального кодексу. Потім коментарі стали спокійнішими і зводилися до того, що нічого страшного не сталося: скасована кримінальна відповідальність за ст.366-1 («Декларування недостовірної інформації») КК і «деякі» положення закону «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 №1700-VII щодо повноважень НАЗК.

Прибічники конспірології навіть припустили, що текст рішення було змінено вже після підписання. І пов’язали це із раптовим візитом на вул.Жилянську голови представництва Європейського Союзу в Україні, посла Матті Маасікаса та тимчасової повіреної у справах США в Україні Крістіни Квін. У прес-службі КС підтвердили: дійсно, вони зустрілися із Головою КС Олександром Тупицьким та обговорили «низку питань діяльності Суду в аспекті відповідності конституційним правилам та принципам мети створення та завдань системи антикорупційних органів».

Сам по собі такий візит не був би вартий уваги, але у контексті повідомлення про ухвалення КС рішення щодо НАЗК та його терміновості це додало аргументів тим, хто стверджує про наміри наших міжнародних партнерів взяти від контроль судову систему України. Адже така розмова відбулася навіть до оприлюднення тексту рішення, що говорить не про правову, а суто зовнішньополітичну реакцію на позицію КС.

І під цим кутом уже зовсім інакше сприймається мотивувальна частина самого рішення №13-р/2020: її більша частина присвячена викладу основ поділу державної влади та гарантіям незалежності судової гілки.

Під одну гребінку

Ті, хто хоче відшукати в тексті рішення ґрунтовний аналіз невідповідності Конституції конкретних положень закону №1700-VII, марно втратить час. Наріжним каменем, на якому збудована мотивація висновку КС, є те, що «створюються передумови для неправомірного впливу на суд, втручання у діяльність органів судової влади, порушення принципів незалежності й самостійності суддів».

Суд прямо зазначає, що він не заперечує проти боротьби із корупцією в принципі. Але якщо йдеться про суддів, то тут законодавець перетнув межу їхньої незалежності, включаючи володарів вишневих мантій. «Будь-які форми та методи контролю у виді перевірок, моніторингу тощо функціонування та діяльності судів і суддів повинні реалізовуватись лише органами судової влади та виключати створення таких органів у системі як виконавчої, так і законодавчої влади», — вказується у рішенні.

І, оскільки КС не може самостійно відділити «мух від котлет», тобто одних суб’єктів декларування від інших, він вирішив скасувати усі повноваження НАЗК, які прямо чи опосередковано можуть використовуватися для тиску на служителів Феміди. «Виокремлення якого-небудь положення неможливе через загрозу спотворення волі законодавця», — пояснив КС, певною мірою знущаючись над авторами антикорупційної реформи. І під одну гребінку визнав неконституційною низку положень закону №1700-VII, навіть не деталізуючи, чого вони стосуються: пп.6, 8 ч.1 ст.11, пп.1, 2, 6—10-1, 12, 12-1 ч.1, чч.2 — 5 ст.12, ч.2 ст.13, ч.2 ст.13-1, ст.35, абз.2, 3 ч.1 ст.47, стст.48—51, чч.2, 3 ст.52, ст.65 (див. «Довідку «ЗіБ»). Усі вони втрачають чинність із моменту оприлюднення рішення.

Тож мали рацію ті, хто говорив про визнання Судом неконституційними лише «деяких» положень закону. Але, по суті, у НАЗК залишилося право тільки приймати декларації та читати їх. Адже тепер не те що перевірку провести чи скласти адмінпротокол, а навіть зайти чи звернутися із запитом до державної установи працівникам агентства зась.

Як наслідок, того ж вечора у НАЗК повідомили, що на виконання рішення КС закривають доступ до реєстру декларацій. І він не буде працювати, доки парламент не ухвалить новий закон, що визначить, яку інформацію можна оприлюднювати. До речі, з огляду на мотивування рішення КС нардепам достатньо просто вказати, що для суддів діятиме особлива процедура, передбачена окремим законом, аби принаймні частково відновити роботу НАЗК.

Втім, на думку експертів, оперуючи гарантіями незалежності суддів, КС насамперед захищав самого себе. Зокрема, у протистоянні щодо конфлікту інтересів із НАЗК та НАБУ, про яке відкрито заявили збори суддів. Адже якби на вул.Жилянській дійсно переймалися відстоюванням суддівської незалежності, то не покривалися б пилом 6-й рік, наприклад, 4 подання щодо неконституційності закону «Про очищення влади».

Наслідки, непропорційні шкоді

З іншого боку, останнім часом єдиний орган конституційної юрисдикції почав довільно ставитися до питань, що порушуються у поданнях. Так, у цьому випадку автори звернення наголошували на неконституційності низки положень закону №1700-VII не щодо суддів, а в цілому щодо всіх суб’єктів декларування. Натомість у КС вдали, що нардепів турбувала саме суддівська незалежність.

Судді навіть не переобтяжили себе необхідністю чи-то припинити провадження в частині інших законодавчих норм, згаданих у поданні, чи-то підтвердити їх конституційність. Хоча йшлося про такі принципові положення, як невтручання у сімейне та особисте життя, ст.368-5 КК та конфіскацію необґрунтованих активів.

Єдине, у чому вони погодилися із нардепами, — неконституційність ст.366-1 КК. Хоча із зовсім інших підстав: «Установлення кримінальної відповідальності за декларування завідомо недостовірних відомостей, а також умисне неподання декларації є надмірним покаранням». Адже, на думку Суду, «негативні наслідки, яких зазнає особа… непропорційні шкоді, яка настала або могла настати у разі вчинення відповідних діянь». Тобто притягати до адміністративної чи дисциплінарної відповідальності — будь ласка, а кримінал — це вже занадто.

Це ще один безпрецедентний висновок КС, який можна порівняти хіба що із запереченням проекту змін до Конституції щодо посилення президентських повноважень чи наділення себе ж імунітетом від судового контролю в частині індивідуальних актів. Можливо, це лише винятки, спричинені інстинктом самозахисту, але якщо так піде далі, то в Україні скоро з’явиться такий собі сучасний ареопаг як додаткова гілка влади.

Втім, головне, аби саму ідею конституційного контролю не довели до абсурду такими рішеннями. Адже тоді під схвальні вигуки активістів і цей орган можна перевести під контроль міжнародних партнерів. І вже наслідки такої реформи будуть вочевидь непропорційними шкоді, що нібито завдана боротьбі із корупцією.

Довідка «ЗіБ»

Згідно із рішенням Конституційного Cуду НАЗК втратилj повноваження:

Моніторинг та контроль за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (у т.ч. ст.35 закону «Про запобігання корупції»).

Контроль та перевірка декларацій, проведення моніторингу способу життя суб’єктів декларування (ст.48—51 закону).

Одержання за письмовими запитами інформації, в тому числі з обмеженим доступом.

Безпосередній доступ до інформаційно-телекомунікаційних і довідкових систем, реєстрів, банків даних, у тому числі тих, що містять інформацію з обмеженим доступом.

Отримання заяв фізичних та юридичних осіб про порушення вимог закону та проведення їхньої перевірки.

Перевірка організації роботи із запобігання і виявлення корупції в державних органах.

Внесення приписів про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень.

Отриманням письмових пояснень щодо достовірності відомостей, зазначених у деклараціях, а також з приводу обставин, що можуть свідчити про порушення вимог цього закону щодо захисту викривачів.

Звернення до суду із позовами (заявами) щодо визнання незаконними нормативно-правових актів, індивідуальних рішень, прийнятих з порушенням установлених вимог та обмежень, визнання недійсними правочинів, укладених внаслідок вчинення корупційного правопорушення.

Порушення питання щодо звернення до суду з позовом про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.

Ініціювання проведення службового розслідування.

Складання протоколів про адміністративні правопорушення.

Безперешкодне входження до приміщень та доступ до документів й інших матеріалів, необхідних для проведення перевірки.

Забезпечення відкритого цілодобового доступу до Єдиного державного реєстру декларацій осіб (ст.47 закону).

Установлення порядку інформування про суттєві зміни у майновому стані, відкриття валютного рахунку в установі банку-нерезидента.

Відсторонення від посади особи, якій повідомлено про підозру у вчиненні нею кримінального правопорушення або щодо якої складений протокол (ст.65 закону).