Предпосылки реального исполнения

Обеспечение иска в административном процессе: более узкие возможности, большие трудности

Правоприменительная практика административных судов свидетельствует об особой тщательности судей, когда речь идет о применении мер обеспечения иска. Это порождает специфические трудности и проблемы в применении такого процессуального института в административном судопроизводстве.

Специфіка адмін’юстиції

Інститут забезпечувальних заходів — класичний інститут судового процесу, що бере свій початок ще з часів римського права. Його метою є вжиття заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача. Тим самим створюються передумови для реального та ефективного виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог, у тому числі задля запобігання потенційним труднощам під час подальшого його виконання.

Правова природа особливостей забезпечення позову в адмінпроцесі випливає із суб’єктного складу його учасників та юрисдикційної компетенції адмінсудів, що поширюється на вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин. Це зумовлює відмінні від інших процесів види забезпечення позову, особливості доказування необхідності вжиття таких заходів та засоби обґрунтування заяв про забезпечення позову.

За правовою позицією, викладеною в рішенні Конституційного Суду від 31.05.2011 №4-рп/2011 у справі щодо офіційного тлумачення положень ч.1 ст.376 у взаємозв’язку зі стст.151, 152, 153 Цивільного процесуального кодексу, «з метою гарантування виконання рішення суду в разі задоволення позовних вимог у процесуальних законах України передбачено інститут забезпечення позову» (абз.5 п.4 мотивувальної частини).

Якщо говорити про новий для українського законодавства інститут зустрічного забезпечення, то він узагалі відсутній в КАС. Хоча в Господарському та Цивільному процесуальних кодексах передбачено, що суд може вимагати від особи, яка звернулась із заявою про забезпечення позову, гарантувати відшкодування можливих збитків відповідача, які можуть бути спричинені забезпеченням позову, чим фіксується інститут зустрічного забезпечення позовних вимог.

Виключний перелік

КАС містить виключний перелік заходів забезпечення позову, які суд має право застосовувати (ст.151). Позов може забезпечуватися шляхом:

• зупиненням дії індивідуального або нормативно-правового акта;

• заборони відповідачу вчиняти певні дії;

• установлення обов’язку відповідача вчинити певні дії;

• заборони іншим особам учиняти дії, що стосуються предмета спору;

• зупинення стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється в безспірному порядку.

При цьому суд не обмежений у праві застосувати кілька із зазначених заходів.

Перелік можливих заходів забезпечення позову випливає з особливості спорів, які розглядають адмінсуди. Адже вжиті заходи перш за все повинні бути пов’язані з предметом позову й забезпечити реальне виконання судового рішення в майбутньому. Порівняно з іншими процесуальними кодексами КАС має значно вужчий перелік можливих заходів забезпечення.

При цьому такий перелік в адмінсудочинстві є вичерпним. У той же час ГПК та ЦПК дають судам право забезпечувати позов й іншими заходами, необхідними для ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів, якщо цього не можна досягти передбаченими заходами.

Одночасно положення чч.3, 4 ст.151 КАС не допускають забезпечення позову з окремих питань, перерахованих у статті. Також установлюються й інші обмеження:

• заходи забезпечення позову, які застосовує суд, не можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки та проведення виборів;

• зупинення дії нормативно-правового акта допускається лише в разі очевидних ознак його протиправності та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду.

Свобода вибору з обмеженнями

Вирішення питання про вжиття або невжиття заходів забезпечення позову за своєю правовою природою належить до дискреційних повноважень адмінсуду. Поняття судової дискреції (розсуду) охоплює повноваження суду (права й обов’язки), надані йому державою, обирати між альтернативами, кожна з яких є законною, та інтелектуально-вольову владну діяльність щодо вирішення у визначених законом випадках спірних правових питань, виходячи із цілей та принципів права, загальних засад судочинства, конкретних обставин справи, принципів справедливості та верховенства права.

Дискреційні повноваження суду визнає і Європейський суд з прав людини (див., зокрема, рішення у справі «Довженко проти України»). У своїх рішеннях він наголошує лише на необхідності визначення законності, обсягу, способів і меж застосування свободи оцінювання представниками судових органів, виходячи із відповідності таких повноважень суду принципу верховенства права. Це забезпечується, зокрема, відповідним обґрунтуванням обраного рішення в процесуальному документі тощо.

Таким чином, адмінсуди мають певну свободу вибору в прийнятті рішення про необхідність забезпечення позову. Проте така свобода обмежена як загальними вимогами, що висуваються процесуальним законодавством до розгляду адмінсправ та вимогами до судових рішень, так і спеціальними, які стосуються виключно інституту забезпечення позову.

Питання забезпечення позову повинне вирішуватися, виходячи із загальних принципів адміністративного судочинства:

• верховенства права (ст.6 КАС);

• рівності всіх учасників процесу перед законом і судом (ст.8);

• гласності й відкритості процесу та його повного фіксування технічними засобами (ст.10);

• змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з’ясування всіх обставин справи (ст.9).

Ухвала повинна відповідати вимогам КАС. Зокрема, рішення має бути законним (ч.2 ст.242), обґрунтованим (ч.3 ст.242) та мотивованим (п.3 ч.1 ст.248). Детально тлумачення зазначених норм викладено в постанові пленуму Вищого адміністративного суду від 20.05.2013 №7. Крім того, у п.3 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських судів щодо якості судових рішень зазначено, що чітке обґрунтування та аналіз є базовими вимогами до судових рішень та важливим аспектом права на справедливий суд.

ЄСПЛ у п.58 рішення від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» наголосив, що в рішеннях судів та інших органів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких ті рішення ґрунтуються. Призначення такого підходу полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, умотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та домогтися його перегляду вищою інстанцією. Тільки за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися публічний контроль за здійсненням правосуддя.

Спеціальні вимоги

У ч.2 ст.150 КАС можливість ужиття заходів забезпечення адмінпозову пов’язується з двома об’єктивними факторами:

• їх невжиття може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист чи поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, по захист яких він звернувся або має намір звернутися до суду;

• очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень і порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

При вирішенні цього питання суди повинні виходити з того, що:

• заходи забезпечення позову мають бути сумірними із заявленими позивачем вимогами (ч.2 ст.151 КАС);

• необхідне співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (ч.2 ст.151 КАС).

У свою чергу апеляційна інстанція наголошує, що при вирішенні питання про забезпечення позову суд має дати оцінку:

• обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості й адекватності вимог щодо забезпечення позову;

• гарантуванню збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу;

• наявності зв’язку між конкретним заходом до забезпечення позову та предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову;

• імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів;

• запобіганню у зв’язку з ужиттям таких заходів порушенню прав та охоронюваних законом інтересів осіб, котрі не є учасниками процесу.

Таку правову позицію висловив Київський апеляційний адміністративний суд у постановах від 22.04.2018 у справі №826/164/18 та від 8.04.2018 у справі №826/4204/18. Подібний висновок неодноразово продукував і Верховний Суд, зокрема в постановах від 11.04.2018 у справі №766/8195/17 та від 5.04.2018 у справі №826/14428/17.