Номинальная позиция

Алексей Маловацкий: «Конституцию нарушать нельзя, однако нам, похоже, придется балансировать на грани разных норм закона»

Как отмечают в Высшем совете правосудия, это первый прецедент в истории Украины, когда создание государственного органа несет в себе серьезный конституционный конфликт. Речь идет о формировании Высшей квалификационной комиссии судей, которая должна была появиться уже в феврале. Но не появится…

Посли доброї волі

Нагадаємо, що законом «Про внесення змін до закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів щодо діяльності органів суддівського врядування» №193-ІХ було передбачено низку важливих змін щодо формування ВККС. Так, законодавці одним розчерком пера припинили повноваження членів ВККС та запровадили нові правила формування та діяльності суддівських органів.

Представники ВРП занепокоєні через чутки, які поширюються щодо їхньої діяльності. Тож спробували переконати журналістів, що звинувачення у тому, нібито ВРП не вчиняє жодних дій, а також затягує певні процедури, не відповідають дійсності.

Навпаки, у максимально стислі строки (з огляду на складну процедуру формування) ВРП намагається створити органи, передбачені чинним законодавством. Проте не все в її руках. Адже маємо вже другий прецедент в історії України, коли формування державного органу потрапляє у залежність від доброї волі міжнародних партнерів.

Так, одна із ключових новел закону — формування ВККС самою ВРП. Проте, незважаючи на доволі складний механізм, Раді відведено лише 90 днів. Протягом цього строку вона утворює конкурсну комісію, затверджує положення про конкурс та формує персональний склад комісії.

Між правових позицій

Ще 10 грудня минулого року ВРП ухвалила положення, яким затвердила порядок проведення конкурсу до ВККС. Власне, він затверджений на виконання вимог закону №193-ІХ, яким були внесені відповідні зміни.

«Згідно з цими змінами ВРП є єдиним органом державної влади, який формує склад ВККС, проводить конкурсну процедуру та є відповідальним за формування якісного складу. Саме тому, розробляючи положення, ми намагалися застосувати найкращі практики та напрацювання і ВККС, і всіх державних органів, які дотичні до конкурсних процедур, щоб забезпечити прозорий та ефективний процес конкурсного добору», — наголосила член ВРП Світлана Шелест.

До початку проведення конкурсу має бути залучена конкурсна комісія, яка є допоміжним органом, як визначив законодавець. Відповідно до чинного законодавства до складу конкурсної комісії входять три особи, обрані Радою суддів з-поміж її членів, та три особи з-поміж міжнародних експертів, запропонованих міжнародними організаціями, з якими Україна уклала угоди у сфері боротьби та запобігання корупції, з-поміж міжнародних експертів, запропонованих свого часу до складу громадської ради міжнародних експертів. Тобто тоді, коли формувався склад Вищого антикорупційного суду.

І, власне, тут хотілося б зупинитися на законодавчій конструкції складу цієї комісії. Адже закон чітко визначає суб’єктів формування конкурсної комісії.

20 грудня 2019 року РСУ визначилася зі своїми представниками та направила список до ВРП. Водночас вже 26 грудня було розпочато конкурс. Нині на 12 місць у ВККС претендують 189 осіб. Тож конкурс уже стартував.

Що ж стосується міжнародних організацій, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання корупції, то вони жодних пропозицій щодо кандидатів не надали. І все це відбувається попри те, що ВРП наступного дня після опублікування положення звернулася щодо цього питання до міжнародних експертів, які свого часу вже це робили. Втім, пропозицій досі не надійшло.

У зв’язку з цим на пленарному засіданні Рада ухвалила рішення, яким внесла зміни до положення в частині, що дозволяють продовжити строк, необхідний для формування конкурсної комісії. «Ми маємо намір звернутися до всіх міжнародних організацій, з якими Україна уклала угоди у сфері запобігання та боротьби з корупцією», — зауважила С.Шелест. Крім цього, вона наголосила, що процедури, пов’язані із формуванням ВККС, не можуть бути миттєвими, адже деякі з них не залежать від ВРП.

Особливу увагу члени Ради приділили і спростуванню міфів, які ширяться суспільством, щодо того, що вимоги до кандидатів були надмірними. Так, С.Шелест, коментуючи ситуацію, зазначила, що вимоги були встановлені законом «Про Вищий антикорупційний суд». При доборі експертів ВККС перевіряла критерії, закладені в ст.9 закону: це і бездоганна ділова репутація, і високі моральні якості, а головне — не менш як 5 років досвіду роботи в інших країнах у певних галузях. Зокрема, процесуальне керівництво державним обвинуваченням, досвід у сфері судочинства у справах, пов’язаних з корупцією. На думку членів ВРП, такі умови запроваджені навмисно, адже особи, які ввійдуть до складу комісії, будуть своїми рішеннями впливати на суддів. Тому це мають бути справжні професіонали.

ВРП робить усе, щоб конкурс відбувся. «Ми як державний орган діємо виключно у спосіб, передбачений законом. ВРП не може зобов’язати міжнародні організації висунути такі кандидатури. Відповідно, міжнародні організації не можуть нести жодної відповідальності за невиконання умов закону. Водночас законодавець сформулював саме таку конструкцію. Тож ВРП вжила всіх заходів, щоб запросити цих експертів», — повідомив голова ВРП Андрій Овсієнко.

Про всяк випадок

Не вдаватися до паніки пропонують всім зацікавленим сторонам. «Якщо ми говоримо про сьогоднішню ситуацію, то ВРП зробила все можливе і неможливе, щоб домогтися створення конкурсної комісії та формування кваліфікаційної комісії», — зазначив член ВРП Олексій Маловацький.

Безумовно, реалізація цього положення може зайти в глухий кут з огляду на невисунення міжнародними організаціями своїх кандидатів. Вирішити цю проблему можна і шляхом унесення змін до закону. Але, як відомо, ВРП не є суб’єктом законодавчої ініціативи, тож може лише подати консультативний висновок до парламенту.

«Втім, не варто відкидати діалог, який може відбутися внаслідок широкого обговорення цього питання. Чого, на жаль, не було, коли приймали законопроект. Тож за широкого обговорення можна було б уникнути ситуацій, які заганяють нас у глухий кут. І, крім цього, ставлять під сумнів реалізацію цих положень», — зауважив А.Овсієнко.

Як повідомили у ВРП, вони активно співпрацюють з міжнародними партнерами. Тож готові до діалогу. «Ми маємо результат, тож повинні з ним жити», — сказав О.Маловацький.

Час на виправлення ситуації

З огляду на проблему, яка постала перед ВРП, найліпшим рішенням вважають продовження строку, щоб міжнародні партнери змогли долучитися до формування ВККС. Продовження такого строку є цілком правомірним, адже до положення було прийнято зміни. Отже, міжнародним партнерам дали час до 5 лютого, аби вони визначилися із кандидатами до конкурсної комісії.

На превеликий жаль, ВРП не має можливості набути більше повноважень, ніж це передбачено законодавством, зокрема Конституцією. Водночас проблема співвідношення повноважень величезна.

Члени ВРП впевнені, що закон слід читати саме так, як він написаний, а не так, як цього комусь хочеться. Адже в ньому дійсно є така правова проблема. Хоча роль міжнародних партнерів часто порівнюють з іншими громадськими радами, ці порівняння мають мало спільного.

Так, у законі про ВАКС чітко визначено, що ГРМЕ мала дорадчий характер. А Комісія з питань доброчесності та етики, яка також має бути сформована при ВРП за участю міжнародних експертів, має навіть функції дисциплінарного органу.

З огляду на цю ситуацію ВРП повідомила про звернення до наукових установ та провідних науковців-конституціоналістів із питанням щодо функціонування такого органу загалом у країні, оскільки це перший прецедент. У своїх зверненнях ВРП порушує три питання.

По-перше, чи наділена ВРП у розрізі ст.131 Конституції повноваженнями щодо формування органу, до складу якого будуть обрані особи, які не є громадянами України? По-друге, чи можуть іноземні громадяни бути представлені у вищому державному органі, який має виключні конституційні повноваження? По-третє, чи відповідає це нормам Конституції і в яких випадках вони можуть бути застосовані?

ВРП отримала 4 консультативні висновки, де було висловлене негативне ставлення до створення такого органу. Так, Венеціанська комісія в п.24 свого висновку визнала створення такого постійно діючого органу посяганням на конституційний суверенітет. Тож прийняти рішення без наявності хоча б 10 цих висновків, без проміжного заслуховування позицій у Конституційному Суді неможливо. Бо це спричинить питання щодо не лише правових наслідків, але й реалізації повноважень ВРП. «Тому говорити, що процес не пішов, буде несправедливо. Процес зрушився, але ухвалити рішення без цих висновків неможливо. Тож, щоб не діяти поспіхом, ми маємо продовжити строк», — пояснив О.Маловацький.

Правові наслідки для членів ВРП за прийняття необґрунтованих рішень доволі однозначні — посягання на Конституцію та державний суверенітет. А це кримінальна відповідальність.

Подальші кроки

«Якщо ми будемо розуміти, що після спливу строку кандидатур не висунуто, то ми, звісно, зможемо продовжити строк. Водночас, якщо стане зрозуміло, що жодних делегатів європейські партнери не пропонуватимуть, ВРП буде змушена ініціювати ці правові питання перед парламентом та Комісією при Президентові. Відсутність ВККС шкодить усій судовій системі, адже фактично блокується прийняття великої кількості рішень, пов’язаних не лише з конкурсом та переатестацією суддів», — наголосив очільник ВРП.

Закон №193-ІХ є одним із найважчих в сенсі розуміння волі законодавця. Тож присутніх запевнили в тому, що ВРП провела не одну нараду, щоб зрозуміти, якої мети хотів досягти законодавець, приймаючи цей акт. Члени ВРП вважають, що закон увійде не лише в історію розвитку українського законодавства, але й в підручники з конституційного права.

Пасивність міжнародних партнерів члени ВРП пов’язують передусім з нерозумінням процесу застосування закону. І Венеціанська комісія не єдина, яка надала негативний висновок. Так, на засіданні ГРЕКО, яке проводилося перед Новим роком, а також на засіданні Моніторингового комітету Ради Європи також були надані негативні висновки щодо закону №193-ІХ.

Адже у цих рішеннях чітко вказано, що утворення органів у складі конституційних органів, які мають на меті ускладнити призначення та звільнення суддів, негативно оцінюють європейські структури. «Я вперше бачу, щоб європейські партнери надавали висновки, що деякі питання вказаного закону має вирішити саме Конституційний Суд. Зокрема, до них належить питання щодо можливості притягнення до дисциплінарної відповідальності членів ВРП або ВККС. Тобто Венеціанська комісія прямо вказала: вибачте, але ваш закон вимагає реагування КС. Це майже пряма вказівка», — зауважив О.Маловацький.

Тож стриманість з боку міжнародних партнерів викликана швидше нерозумінням самої процедури. Як зазначають члени ВРП, питання взаємодії між органами законодавчої та судової влади є доволі складним. Адже ми бачимо приклад Польщі, судова реформа в якій може мати наслідком питання не лише щодо її скасування, але й щодо членства Польщі в ЄС.

З огляду на складність ситуації та можливі перспективи перед членами ВРП може постати складний вибір: порушити норми Конституції чи вчинити дії, не передбачені законом. «Порушувати Конституцію, звичайно, не можна, проте нам, схоже, доведеться балансувати на межі різних норм закону», — зазначив О.Маловацький.

Головне, на його думку, — це можливість виконати норми закону тим суб’єктом, якого вони стосуються. Адже ніхто не зацікавлений у тому, щоб ситуація залишалася такою, як зараз. В будь-якому випадку ВРП доведеться приймати складні рішення. Інакше судова система опиниться на межі колапсу.