Председатель ГСАУ Зеновий Холоднюк:

«В начале 2020 года из-за недостатка средств мы будем вынуждены принять нестандартные управленческие решения»

В окончательном варианте закона о государственном бюджете на 2020 год, недавно принятом Верховной Радой, судебной системе не добавили ни одной копейки по сравнению с проектом, который Правительство подавало сначала. Лишь судейское вознаграждение со следующего года должно вырасти в среднем на 25%. Также недавно уравняли судейские оклады — независимо от прохождения квалификационного оценивания. Как будет жить отечественная Фемида в следующем году при таком финансировании? Чего ожидать судьям и работникам аппарата в части материального обеспечения? Об этом «ЗиБ» решил узнать у председателя Государственной судебной администрации Украины, заслуженного экономиста Зеновия ХОЛОДНЮКА.

«На наступний рік не вистачає щонайменше 9,7 млрд грн.»

— Зеновію Васильовичу, чому так сталося, що на судовій системі вирішили вчергове зекономити? Як це може позначитися на її роботі?

— Розпочну з того, що кошти, передбачені державним бюджетом на 2020 рік, не відповідають реальним потребам судової системи, визначеним чинним законом «Про судоустрій і статус суддів». Назву тільки дві цифри. Планові показники держбюджету на цей рік становлять 15,5 млрд грн., а на наступний — закладено лише 14,6 млрд грн., тобто майже на 1 млрд грн. менше.

Для належного здійснення правосуддя Україні необхідно не менш як 7000 суддів. Сьогодні їхня фактична чисельність не сягає навіть 5000. Що це означає?

Незаповнення 2000 вакансій суддів протягом останніх трьох років призвело до накопичення залишку нерозглянутих справ, який становить близько 800000 (для порівняння, станом на 1.01.2018 такий залишок сягав 400000 справ). Як наслідок, збільшилися строки очікування початку розгляду справи — у 2,5 раза порівняно із 2016-им (станом на 1.01.2020 він становитиме близько 250 календарних днів).

— А скільки, за вашими підрахунками, потрібно коштів для виконання вимог закону для тих 5000 суддів, які нині працюють? Тобто якщо не заповнювати вакансій у судах.

— Для забезпечення суддівською винагородою, передбаченою положеннями закону «Про судоустрій і статус суддів», для 5000 суддів наступного року потрібні 7,5 млрд грн. Ці гроші є. Натомість для заповнення 2000 вакансій, які вкрай необхідні для належного здійснення правосуддя, кошти не передбачені. Хоча є усне доручення Президента щодо заповнення до кінця 2019-го вказаних вакансій.

— У спільному листі керівників судових органів вказано, що нестача становить 14,5 млрд грн. Чому загальна сума, якої нібито вистачає цього року, має бути збільшена удвічі? Які основні напрями видатків залишилися неврахованими?

— Зверну вашу увагу на те, що і цього року нам також не вистачає 2,3 млрд грн. на зарплати працівників апарату, щоб вийти на рівень середньомісячної винагороди 2018-го. Наступного року дефіцит видатків за цим напрямом становитиме приблизно 4 млрд грн. Це означає, що фондом оплати праці буде забезпечено тільки 2600 працівників апарату із середньою зарплатою 13000 грн. на місяць, що на 5000 грн. менше, ніж торік.

При цьому сьогодні в судовій системі налічують майже 25000 працівників апарату при необхідній кількості 28000. Це означає, що ДСАУ як головний розпорядник бюджетних коштів на початку 2020 року буде вимушена прийняти нестандартні управлінські рішення, щоб забезпечити мінімальним фондом зарплати працівників апарату.

На 50% скорочуються поточні видатки на забезпечення здійснення судочинства, без яких такий процес неможливий. Відсутні у держбюджеті-2020 видатки на підтримання інформаційних систем судової влади; на створення й експлуатацію ЄСІТС; видатки розвитку для забезпечення судів приміщеннями з належними залами судових засідань та відповідним технічним обладнанням згідно з вимогами процесуального законодавства.

Загалом мінімальна потреба у видатках, ураховуючи необхідність досягнення ефективних показників роботи системи правосуддя відповідно до міжнародних стандартів, становить 24,4 млрд грн. Тобто на наступний рік не вистачає щонайменше 9,7 млрд грн.; 6,2 млрд грн. — це дефіцит фонду зарплати.

— А яка ситуація із зарплатами буде у працівників територіальних управлінь ДСАУ? До речі, ідея ліквідації теруправлінь, що закладалася в одному з проектів закону, ще актуальна?

— Сьогодні функціонує 25 територіальних управлінь ДСАУ, які обслуговують близько 600 місцевих загальних судів і в яких працює 480 осіб. Умови оплати їхньої праці передбачені на рівні працівників апарату апеляційних судів.

Верховна Рада в липні 2018 року не підтримала ініціативи колишнього Президента щодо ліквідації теруправлінь ДСАУ, тому сьогодні це питання втратило актуальність.

— Єдине, до чого дослухався Уряд при опрацюванні проекту держбюджету-2020, — це збільшення на 40% видатків на Службу судової охорони. Проте, наскільки можна зрозуміти, цих майже 1,9 млрд грн. також недостатньо. Тобто ССО охоронятиме суди тільки половину доби?

— Зазначені видатки збільшено за рахунок скорочення бюджетних асигнувань, передбачених для судів. У результаті на наступний рік Служба судової охорони забезпечена мінімальними коштами.

«Загальна площа приміщень, в яких розміщуються суди, за останні 4 роки збільшилась на 27%»

— Згідно з модельним навантаженням один суддя має розглянути за рік 183 модельні справи. Натомість у столиці ця цифра на порядок вища. Чому в такому разі ДСАУ не виходить з ініціативою збільшити штат у тих судах, де навантаження надмірне?

— Озвучена чисельність суддів — 7000 одиниць передбачає збільшення кількості суддів у м.Києві з метою приведення навантаження до науково обґрунтованого нормативного значення — 183 модельні справи.

— Чи покращився останнім часом стан забезпечення судів приміщеннями? Що зроблено для забезпечення судів приміщеннями, які відповідали б вимогам щодо здійснення правосуддя?

— Останніми роками ініційовано передання до сфери управління ДСАУ об’єктів нерухомого майна державної та комунальної форм власності. Так, загальна площа приміщень, в яких розміщуються суди, за останні 4 роки збільшилась на 27% і сягає 1,2 млн м². Це приблизно 71% від потреби, яка становить 1,7 млн м².

Лише протягом 2018—2019 років до сфери управління ДСАУ передано 63 приміщення комунальної та державної форм власності загальною площею понад 200000 м². Зокрема, за ініціативою ДСАУ та Національного банку Уряд прийняв рішення про передання будівель НБУ в 10 обласних центрах: Дніпрі, Житомирі, Запоріжжі, Івано-Франківську, Миколаєві, Полтаві, Рівному, Тернополі, Херсоні та Чернігові. У результаті система правосуддя отримала будівлі й споруди загальною площею близько 60000 м². Багато зроблено в цьому напрямі, але ще багато чого треба зробити.

Тобто за останні 5 років здано в експлуатацію 85 приміщень після реконструкції, внаслідок чого суди забезпечено додатковими 250000 м². Це сприятиме підвищенню доступності правосуддя для кожного, і такі цифри є рекордними за всю історію незалежності України.

Крім цього, нині проходять процедуру погодження розпорядження Кабміну, якими додатково планується забезпечити суди понад 40000 м².

Протягом останнього року проведено капітальні та поточні ремонти у 327 приміщеннях. Нині 68 будівель перебувають у стадії реконструкції, лише у цьому році розпочато реконструкцію та капітальний ремонт 25 будівель.

Три приміщення будуються з нуля — Хустський районний суд Закарпатської області, Сторожинецький районний суд Чернівецької області і Коломийський міськрайонний суд Івано-Франківської області. Всі приміщення відповідають європейським стандартам та Державним будівельним нормам України.

На 2020 рік заплановано перший етап зведення нової будівлі Пустомитівського районного суду Львівської області та Бориспільського міськрайонного суду Київської області, а також реконструкцію будівлі Шевченківського районного суду м.Львова.

— А якщо не буде коштів, що це означатиме?

— 46 об’єктів сьогодні мають стан готовності 80% і більше. Щодо реконструкції та проведення ремонтних робіт на цих об’єктах укладені відповідні угоди, встановлені терміни завершення певних робіт. Проте у разі відсутності бюджетних призначень на ці цілі необхідно буде переробляти проектно-кошторисну документацію, а це призведе до збільшення вартості таких робіт удвічі.

— Ви зазначали, що наступного року судам може не вистачити коштів на відправлення судової кореспонденції. Чи не з’являться на дверях канцелярій оголошення, що разом із позовом слід подавати марки і конверти? І чи нестиме суддя відповідальність за недотримання строків, якщо держава не забезпечила здійснення ним правосуддя, зокрема у частині викликів до суду?

— Як відомо, повідомлення учасників справи про її розгляд здійснюється судовими повістками про виклик і повістками-повідомленнями, які надсилаються всім учасникам справи за допомогою засобів поштового зв’язку. Фінансове забезпечення діяльності судів, зокрема витрат на поштові відправлення, здійснюється виключно за рахунок коштів державного бюджету. За звітними даними, витрати на оплату поштових послуг за 9 місяців 2019 року становлять 201,6 млн грн., а це третина видатків на оплату товарів і послуг.

Вам, напевне, відомо, що вартість поштових переказів за останні 3 роки зросла в 2,5 раза. Уже в поточному році в судах відчувається суттєвий дефіцит за цим напрямом, який сягає понад 200 млн грн. А зважаючи на те, що обсяг видатків на зазначені цілі в бюджеті 2020-го зменшено удвічі, ДСАУ змушена шукати альтернативні шляхи розв’язання цього питання.

Так, ми розробили проект закону, положення якого передбачають перехід на електронні засоби зв’язку. Тобто за наявності відповідної письмової заяви учасника процесу надсилання повідомлень про призначення справи до розгляду та про дату, час і місце проведення судового засідання чи відповідної процесуальної дії здійснюватиметься з використанням засобів мобільного зв’язку, шляхом надсилання СМС-повідомлень учасникам справи, що забезпечить фіксацію повідомлення або виклику та вважатиметься належним доказом у справі.

Таким чином, перехід на електронні засоби зв’язку допоможе значно скоротити витрати часу на отримання та опрацювання інформації та зменшить потребу у фінансових ресурсах, а також дасть можливість суду оперативно та своєчасно надсилати повістки з дотриманням визначених процесуальних строків. Нині цей законопроект перебуває на узгодженні.

«Попри всі наявні проблеми, ДСАУ продовжує вживати заходів щодо впровадження ЄСІТС»

— Певною мірою витрати на документообіг мала скоротити поява Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи. Недавно ви затвердили нову концепцію її побудови. Водночас, як ви самі зазначали, у бюджеті-2020 фактично не закладено видатків на її створення. Якщо не виділено грошей, може, і не варто планувати її запуск?

— Запровадження ЄСІТС передбачено нормами процесуального законодавства, що набрали чинності в грудні 2017 року, та низкою інших законів, які безпосередньо пов’язані з датою початку функціонування системи. Крім того, її запровадження призведе до суттєвої економії бюджетних коштів.

Також ЄСІТС має забезпечити повний перехід судів, органів та установ системи правосуддя до електронного правосуддя. Тобто повинен відбутися перехід від паперового діловодства до електронного, централізоване зберігання процесуальних та інших документів, інформації в єдиній базі даних, обмін документами та інформацією в електронній формі, проведення судових засідань у режимі відеоконференції тощо. Усе це передбачено ст.15¹ закону «Про судоустрій і статус суддів», яка набирає чинності з дня запровадження системи та визначає основні завдання ЄСІТС.

У такий спосіб матимемо економію на папері, поштових відправленнях, кур’єрських доставках, витрачанні коштів на прибуття до суду з метою ознайомлення із судовою справою, участі в судовому засіданні (оскільки це можна зробити в режимі відеоконференцзв’язку), можливості оплачувати інші послуги в режимі реального часу тощо.

Законом від 3.10.2017 №2147-VIII саме на ДСАУ покладено обов’язок створити й забезпечити належне функціонування ЄСІТС. Тому ми не можемо не планувати її запуску, оскільки це буде пряме невиконання вимог закону.

— Але ж як можна виконати вимоги закону, не маючи фінансування?

— Дійсно, у держбюджеті на 2020 рік не передбачено жодної копійки на інформатизацію та впровадження ЄСІТС. Хоча на наступний рік на створення ЄСІТС ми закладали близько 142 млн грн. відповідно до наданих адміністратором системи розрахунків і калькуляції.

Для вирішення цього питання ДСАУ спільно з керівниками судів, інших органів та установ системи правосуддя звернулася з листами до Президента, Прем’єр-міністра, Голови Верховної Ради, міністра фінансів, голів комітетів ВР з питань правової політики та бюджету стосовно критичної ситуації, що складеться в системі правосуддя України внаслідок прийняття закону про держбюджет на 2020 рік у запропонованій Урядом редакції. На жаль, наші пропозиції не були враховані.

Разом з тим, незважаючи на відтермінування введення ЄСІТС у дію та дефіцит бюджетних коштів, ДСАУ все одно продовжує вживати заходів щодо її створення та забезпечення належного функціонування. Зокрема, як ви згадали, вже затверджено концепцію побудови ЄСІТС у новій редакції.

— Жодну інформаційну систему неможливо побудувати без «заліза». У судах вистачає необхідної техніки для того, аби забезпечити роботу із системою?

— Нині рівень забезпечення засобами інформатизації місцевих та апеляційних судів порівняно з 2018 роком збільшився на 24% та до кінця поточного року становитиме близько 98%. Зрозуміло, що це також залежить від виділення коштів на капітальні видатки.

Так, цьогоріч виділено 276,9 млн грн. для придбання понад 9000 одиниць засобів інформатизації. Торік це було близько 220 млн грн. і більш ніж 8000 одиниць.

Крім того, завершено процедуру закупівлі серверного обладнання для ЄСІТС (для основного та резервного дата-центрів) на загальну суму 119 млн грн. та розпочато роботи щодо розроблення нової підсистеми захищеного відеоконференцзв’язку.

Отже, попри всі наявні проблеми, ДСАУ продовжує вживати заходів щодо впровадження ЄСІТС, оскільки це є вимогою законодавства та обґрунтовано реальною потребою. І ми робимо це не тільки за рахунок бюджетних коштів, а й використовуючи можливості фінансового забезпечення за рахунок міжнародних донорських інвестицій (проектів), таких як «Право-Justice», USAID, TAPAS тощо.

— До речі, чи висловлювали ви застереження щодо строків упровадження ЄСІТС авторам процесуальної реформи? Адже вони планували за рік створити те, що в більш розвинених країнах вимагало щонайменше десятиріччя.

— Законом №2147-VIII нам було рекомендовано створити ЄСІТС до 31.12.2018. Оскільки ДСАУ й раніше постійно вживала заходів щодо впровадження в судах сервісів «електронного правосуддя», ми планували (з урахуванням листа адміністратора ЄСІТС), що будемо готові з 1.01.2019 розпочати тестову експлуатацію окремих підсистем та модулів системи.

Протягом 2018 та 2019 років намагалися зробити все, щоб деякі складові ЄСІТС були запущені в тестовому режимі. Утім, через низку причин цього, на жаль, не відбулося. Зокрема, на строках упровадження системи позначилися: пізнє затвердження технічного завдання (27.07.2018); незавершене облаштування робочих місць у залах судових засідань; непроведення навчань суддів щодо роботи в підсистемі «Електронний суд»; невирішення питання щодо забезпечення судів додатковими працівниками апарату тощо.

Урешті-решт через масштабність цього інноваційного проекту не була затверджена остаточна редакція проекту положення про ЄСІТС. Але в такі стислі терміни це було практично неможливо зробити з урахуванням усіх вимог, передбачених нормами чинного законодавства. Нагадаю, що Вища рада правосуддя прийняла рішення про повернення проекту положення про ЄСІТС та рекомендувала нам відкликати своє оголошення, що ми й зробили. Відповідно, упровадження та запуск ЄСІТС було перенесено на невизначену дату.

— Недавно набув чинності Кодекс з процедур банкрутства. Та виявилося, що деякі його вимоги не забезпечені технічними можливостями, за які також відповідає ДСАУ. Зокрема, за словами судді-спікера КГС Сергія Жукова, повідомлення про відкриття провадження у справі про банкрутство дотепер публікуються на сайті Вищого господарського суду, який перебуває на стадії ліквідації, не працює система відбору арбітражних керуючих. Чому так сталося?

— У КзПБ передбачено визначення кандидатури арбітражного керуючого із застосуванням ЄСІТС. Нині її розроблення триває, про що я детально говорив раніше.

Також зверну увагу на те, що ми доопрацювали з урахуванням наданих пропозицій та зауважень від зацікавлених органів державної влади проект Положення про Єдиний державний реєстр виконавчих документів. Його надіслано до Міністерства юстиції для погодження та затвердження спільним наказом.

Невпровадження цього реєстру як складової ЄСІТС призведе до невиконання вимог процесуального законодавства та загрожує Україні отриманням негативного відгуку Ради Європи про небажання на найвищому політичному рівні виконувати рішення Європейського суду з прав людини в частині відсутності дієвих заходів контролю з метою розв’язання проблеми тривалого невиконання рішень національних судів в Україні;

«Сьогодні фактично розв’язано проблему значних витрат часу на сканування»

— Також суддів і працівників апарату непокоїть, що від них вимагають сканувати справи для наповнення ЄСІТС, хоча користі від того — жодної. Адже фотокопії не дозволяють ані здійснити пошук, ані часто-густо прочитати, що написано в документі. Для чого ця марна праця та хто це вигадав?

— ДСАУ рекомендувала розпочати сканування матеріалів судових справ, оскільки це зумовлено тестуванням у судах модуля «Електронний суд», формуванням майбутньої електронної судової справи (наповненням бази даних модуля електронне діловодство), наповненням бази даних модуля електронний архів та можливістю витребування судами матеріалів судових справ дистанційно.

Що стосується неможливості здійснити пошук відсканованого файлу або самої судової справи, то ця інформація не відповідає дійсності. Адже такий функціонал уже давно реалізований адміністратором ЄСІТС у КП «Д-3» та КП «ДСС».

Так, у КП «ДСС» реалізовано механізм (функціонал) контекстного пошуку прикріплених файлів за ключовими словами. Перед використанням контекстного пошуку відбувається процедура індексації або розпізнання прикріплених файлів. Результатом є формування переліку відсканованих документів, у тексті яких є ключове слово, за яким відбувається пошук.

Що стосується КП «Д-3», то пошук відбувається за допомогою вбудованого конструктора фільтрів не за змістом відсканованого документа, а за його атрибутами, які зазначаються під час прикріплення.

Крім того, ДП «ІСС» на постійній основі в режимі відеоконференцзв’язку проводить навчальні семінари з питань реєстрації заяв, що надходять з електронного кабінету, та сканування матеріалів у КП «Д-3» та КП «ДСС». Від початку цього року такі курси пройшли майже 4000 працівників апарату.

З приводу нечитабельності тексту. ДСАУ неодноразово наголошувала на якості сканування матеріалів, оскільки потім суддям із цими ж матеріалами і працювати. Зокрема, листом від 8.08.2019 №15-20379/19 ми повторно акцентували увагу на необхідності переглядати вже відскановані документи щодо якості відображення інформації (копії нечитабельних документів додавалися до листа). Також додатково повідомлялося, що в разі виявлення низької якості зображення документ підлягає повторному скануванню з підвищенням якості зображення та (або) інших параметрів (тон, контраст тощо), доступних в інтерфейсі програмного забезпечення сканера. Це не стосується випадків, коли документ, що міститься у справі, низької якості або є вже досить застарілим.

Зауважу, що вже відскановано більше ніж 10 млн документів, які зберігаються на серверах дата-центру. Але у зв’язку з відтермінуванням початку роботи ЄСІТС та з метою оптимізації витрат часу на сканування ДСАУ згаданим листом рекомендувала сканувати лише ті матеріали, заяви щодо яких були подані через підсистему «Електронний суд».

Таким чином, сьогодні фактично розв’язано проблему значних витрат часу на сканування. Адже документи, подані в електронному вигляді через «Електронний суд», цього не потребують. Тож переведенню в електронний вигляд підлягає тільки незначна частина паперових документів, що можуть бути надані в ході розгляду таких справ іншими учасниками, які не зареєстрували власного електронного кабінету.

Крім того, уже відскановані документи, які є в базі даних, у подальшому будуть інтегровані до підсистеми електронного діловодства. Тому праця, яку нині виконують суди, не є марною. У подальшому їм доведеться сканувати менше матеріалів справ.

Зверну увагу, що протягом 2018 року повністю задоволено мінімальну потребу судів у закупівлі сканерів з розрахунку 2 пристрої на один кабінет канцелярії (приміщення суду).

— Парламент підтримав Кабмін і залишив судову систему на голодному пайку. Що ви тепер плануєте робити? На чому будете економити?

— У будь-якій ситуації я бачу тільки позитивні сторони. У «Прикінцевих положеннях» закону «Про Державний бюджет України на 2020 рік» Уряду дано доручення переглянути планові показники й за результатами І кварталу 2020 року забезпечити ДСАУ необхідними бюджетними призначеннями в повному обсязі. Тож маємо надію, що потрібні судовій системі кошти будуть виділені.