Конституционная юстиция на рубеже тысячелетий

Обнадеживающая направленность

Что же касается отдельных определений о прекращении производств по делам, то следует отметить достаточно позитивную, на наш взгляд, тенденцию к значительному сокращению подобной практики: в 2009 г. было принято 21 такое определение (в 2008 г. — 35).  Как и раньше, чаще всего КС прекращал производство на основании п.2 или 3 ст.45 закона «О Конституционном Суде Украины» — несоответствие ходатайства предусмотренным актом высшей юридической силы или законом требованиям или неподведомственность Суду вопросов, поставленных в конституционном представлении или конституционном обращении.
Однако не теряла «популярности» в этом аспекте и ст.44 указанного закона, по которой прекращение происходило якобы вынужденно — в связи с отозванием соответствующим субъектом собственного ходатайства до начала рассмотрения на пленарном заседании КС.

«Отозвание конституционного представления не допускается»

Такие действия во время функ¬ционирования Суда в 1996—2005 гг. были 35 единичными и беспокойства не вызывали. Однако начиная с 2007 г. на волне антиюридизма случаи отозвания ходатайств, а также отмены актов, которые уже были предметом рассмотрения Суда, особенно со стороны главы государства, участились (их количество увеличилось чуть ли не в десять раз) и стали граничить со злоупотреблением правом.
Законодатель в марте 2009 г. совершил было попытку установить преграду на этом пути, дополнив ст.44 закона о КС:
- ч.3, запрещающей прекращать производство по делу еще и в результате отмены акта, который является предметом рассмотрения, выдавшим его органом (долж¬ностным лицом) в случае, если на слушании указанного дела настаивал один из субъ¬ектов права на конституционное представление;
ч.4, где была сформулирована норма императивного характера: «По делам по конституционному представлению Президента Украины относительно соответствия Конституции Украины актов Кабинета Министров Украины отозвание конституционного представления не допускается».

Правовая путаница

Однако эти важные для совершенствования отечественной конституционной юрисдикции нормы утратили действие уже в июле того же года, когда КС сомнительным с точки зрения обоснованности, а может, и ошибочным решением признал неконституционным весь закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно полномочий Конституционного Суда Украины, особенностей производства по конституционным обращениям и недопущения злоупотреблений правом на конституционное представление». Этим были «выброшены» из правового поля не только указанные нормы ст.44 закона «О Конституционном Суде Украины», но и немало других нововведений, которые могли значительно повысить эффективность деятельности указанного органа.
Правовая путаница, связанная как с определениями о прекращении, так и с отказными определениями по делам по конституционным представлениям Президента относительно соответствия Конституции актов Правительства, продолжалась и в 2009 г., несмотря на вступление в силу 21.05.2008 нового закона «О Кабинете Министров Украины», где устанавливалось, что с вынесением решения об отказе в открытии производства по делу по представлению главы государства относительно соответствия Конституции акта Кабинета Министров или признания акта Правительства конституционным действие настоящего акта возобновляется.
Проблема была решена наполовину, поскольку правовые последствия прекращения такого конституционного производства опускались. Кабинет Министров считал, что прекращение производства (как и отказ в его открытии) возобновляет действие обжалованного акта, Секретариат Президента был уверен в противоположном, а КС молчал.

Чья же победа?

Так, 10.02.2009 Суд прекратил производство по делу по представлению Президента о конституционности распоряжения Правительства от 21.05.2008 «О прекращении Соглашения между Кабинетом Министров и компанией «Венко интернешнл лимитед» о делении углеводородов, которые будут добываться в пределах Прикерченского участка моря» на основании нарушения главой государства п.2 ст.45 закона «О Конституционном Суде Украины».
Вскоре Секретариат Президента огласил официальное разъяснение по этому поводу: «В который раз источники Правительства пытаются выдать желаемое за действительное, искажая правовые нормы, поскольку согласно ч.6 ст.52 закона «О Кабинете Министров Украины» только вынесение Конституционным Судом определения об отказе в открытии производства по делу по конституционному представлению Президента о соответствии Основному Закону акта Кабинета Министров или признании акта Кабинета Министров соответствующим Конституции во¬зобновляет действие настоящего акта, чего не произошло».
Премьер-министр Ю.Тимошенко называла прекращение производства отказом Суда в рассмотрении вопроса и, как следствие, говорила о возобновлении действия указанного распоряжения. Такого же мнения придерживалось и управление по связям со средствами массовой информации секретариата Кабинета Министров. А самим средствам массовой информации оставалось только публиковать статьи под заголовками «Чья же победа?».

Нетождественность понятий «прекращение» и «отказ»

По нашему убеждению, прекращение конституционного производства имеет такие же правовые последствия для оспариваемого акта, как и отказ в открытии производства, если соответствующее определение принимается на основании ст.45 закона «О Конституционном Суде Украины».
Определение имеет и название, которое это подтверждает: «Основания для отказа в открытии конституционного производства». Некоторое отличие термина «прекращение» от термина «отказ» устанавливает ст.44 закона. Но такое отличие носит сугубо формальный характер, поскольку оспа¬риваемый акт и в первом, и во втором случаях остается неприкосновенным.
К сожалению, Конституционный Суд, широко используется и то, и другое понятие, собственной позиции по этому поводу не сформулировал, следствием чего стало неоднозначное толкование и применение его определений.

Акты Правительства — под постоянной угрозой прекращения их действия

Законодатель видел это противоречие и снова предпринял попытку его ликвидировать. Речь идет о дополнении ст.52 закона «О Кабинете Министров Украины» новыми положениями о том, что действие оспоренного главой государства акта Правительства возобновляется не только в случае отказа в открытии конституционного производства или прямого признания акта конституционным, но и при вынесении решения о прекращении конституционного производства. При этом подчеркивалось, что действие возобновленного акта не может повторно прекращаться главой государства, кроме случаев, установленных данным же законом.
Однако и эта попытка законодательно усовершенствовать процесс конституционного судопроизводства не увенчалась успехом, так как указанные до¬полнения не действовали и двух месяцев, поскольку были отменены охарактеризованным ранее достаточно сомнительным решением КС от 7.07.2009. Следует отметить, что это произошло в то время, когда Президент, по мнению Правительства, абсолютно безосновательно приостановил действие 57 актов Кабинета Министров, подписанных Ю.Тимошенко.

Определенияс двойной интерпретацией

В 2009 г., кроме проанализированного определения, КС прекращал конституционные производства, то есть, в понимании главы государства, признавал неконституционными, а по мнению Премьер-министра, — возобновлял действие приостановленных Президентом актов Правительства и некоторых других определений.
В частности, из-за отозвания конституционного представления главой государства:
- 3 февраля 2009 г. было прекращено (уже после отказного определения коллегии) рассмотрение (по терминологии, введенной Судом) дела относительно конституционности распоряжения Правительства «О размещении Одесского апелляционного и окруж¬ного административного судов»;
- 17 февраля — относительно распоряжения КМ «О временном возложении исполнения обязанностей Председателя Фонда государственного имущества Украины на Парфененко Д.М.»;
- 26 февраля — относительно постановления Правительст-ва о внесении изменения в п.1 постановления Кабмина от 12.07.1999;
- 14 июля — относительно распоряжения Кабинета Министров «О назначении Бухаленкова С.О. заместителем Председателя Фонда государственного имущества Украины»;
- также 14 июля — относительно постановления Правительства о внесении изменений в приложение к постановлению Кабинета Министров от 25.06.2001 №702 и Положения о производстве, хранении, продаже марок акцизного сбора с голографиче¬скими защитными элементами и маркировке алкогольных напитков и табачных изделий;
20 октября — относительно п.2 распоряжения Правительства «Некоторые вопросы администрирования налогов, сборов (обязательных платежей)» и распоряжения «Об урегулировании некоторых вопросов администрирования налога на добавленную стоимость» и т.п.

Практика «мудрых» отмен

Иногда в конституционных спорах главы государства и Правительства рассмотрение дел прекращалось на основании п.3 ст.45 закона «О Конституционном Суде Украины» в связи с отменой оспоренных Президентом постановлений или распоряжений самим Кабинетом Министров.
Так произошло, например, 26.02.2009, когда за неделю до этой даты Правительство признало утратившим действие поставленное под сомнение с точки зрения его конституционности постановление «Некоторые вопросы государственного управления в сфере миграционной политики», а также 27.10.2009, когда Кабинет Министров 21.10.2009 отменил явно неконституционное распоряжение «О некоторых мерах по улучшению медицинского обслуживания граждан» от 14.04.2009.

Опыт «мудрых» отозваний

Глава государства применял метод отозвания конституционных представлений, не доводя их до рассмотрения на пленарном заседании КС, не только в спорах с Кабинетом Министров. Так, 31.03.2009 Суд вынужден был прекратить производство по делу по представлению Президента относительно соответствия Конституции ст.86 закона о государственном бюджете на 2009 г., поскольку за день до начала его рассмотрения поступило письменное заявление главы государства об отозвании своего ходатайства.
Довольно интересным могло бы быть решение по делу относительно официального толкования положений п.26 ч.1 ст.85, п.22 ч.1 ст.106, ч.5 ст.126, ст.149 Конституции. Оно должно было дать ответ на вопрос: как следует действовать органу, назначившему (избравшему) судью на должность, если после приобретения последним полномочий откроются обстоятельства, которые делали невозможным его назначение (избрание) на должность или пребывание на ней? Однако ответа на этот сложный и важный правовой во¬прос КС не дал, поскольку 18.05.2009, опять-таки за день до рассмотрения дела на пленарном заседании, Президент отозвал представление.

Блокирование стремлений расширить конституционные полномочия

Привлекает внимание определение КС от 22.04.2009 о прекращении производства по делу по конституционному представлению главы государства относительно официального толкования п.23 ч.1 ст.106 Основного Закона. Президент в ходатайстве, по сути, требовал истолковать положение «создает суды в определенном законом порядке» как предусматривающее и назначение главой государства судей на административные должности, то есть требовал установления Судом отдельного полномочия гаранта.
КС в мотивировочной части постановления дал четкий и аргументированная ответ, созвучный решениям от 16.10.2001 и 16.05.2007, еще раз разъяснив их содержание, и обоснованно прекратил производство на основании несоответствия представления предусмотренным актом высшей юридической силы и законом «О Конституционном Суде Украины» требованиям и неподведомственности КС вопросов, затронутых в ходатайстве.

Когда прекращаются полномочия парламента?

Однако отдельные постановления Суда о прекращении конституционного производства, принятые в 2009 г., вызывают сомнение в их надлежащей правовой обоснованности. Так, 24.02.2009 КС приостановил рассмотрение дела по представлению 51 народного депутата, длившееся почти 5 месяцев после опубликованного 10.10.2008 очередного указа Президента о разгоне парламента, с требованием ответа на очень актуальный и острый вопрос, когда прекращаются полномочия Верховной Рады в связи с такими указами: в день вступления в силу или в день открытия первого заседания парламента нового созыва.
Депутаты, по-видимому, действительно допустили оплошность, поставив вопрос только о толковании положений ч.2 ст.90 Конституции, когда едва ли не прямой и однозначный ответ на их вопрос содержат еще и ч.1 ст.90 и ч.3 ст.81: полномочия Верховной Рады, как и народного депутата, прекращаются в день открытия первого заседания парламента нового созыва и в случае до¬срочных выборов.
Суд прекрасно понимал, что официальная интерпретация любого положения Конституции невозможна без системного подхода, без понимания в контексте всех предписаний Основного Закона. И не только понимал, но и применял такую методологию. Однако в данном случае по понятным только судьям КС причинам единственный орган конституционной юрисдикции отказался от такого толкования и фактически безосновательно прекратил производство.

Языковые вопросы

Достаточно невыразительно с правовой точки зрения мотивировано и определение Суда от 14.05.2009 о прекращении производства по делу по представлению 49 народных депутатов относительно официального толкования положений ч.1 ст.4 закона «О печатных средствах массовой информации (прессе) в Украине». Практическая необходимость четкого правового ответа на довольно острые языковые вопросы очевидна для каждого члена общест¬ва, надлежащее правовое обоснование дано, неоднозначность понимания и применения положений ч.1 ст.4 указанного закона не вызывает сомнений.
Однако создается впечатление, что, прекращая производство, Суд просто уклонился от ответа на крайне актуальный, но «неудобный» для себя вопрос.

Применение принципа «квалифицированного молчания»

Не вызывает восторга и определение КС от 15.07.2009 о прекращении производства по делу по представлению 51 народного депутата относительно соответствия Основному Закону явно неконституционных сразу 53 распоряжений главы государства о временном исполнении обязанностей председателей местных государственных администраций.
Во-первых, Суд словно намеренно оттягивал решение довольно простых правовых вопросов, предоставив Президенту возможность «исправить» очередные допущенные им нарушения акта высшей правовой силы в течение 2007—2008 гг., дождавшись, пока неконституционные распоряжения исчерпают свое действие. Во-вторых, вся аргументация КС в мотивировочной части сводится к упоминанию об одном решении и двух определениях, принятых Судом 23.06.97, 1.10.2002 и 21.11.2007 соответственно.
Причем правовая позиция, сформу¬лированная КС в решении от 23.06.97, не имела никакого отношения к рассматриваемому делу, поскольку касалась нормативных актов бывшего президиума Верховной Рады, принятых до вступления в силу Конституции 1996 г.

В плену сомнительных решений

Временами Конституционный Суд был вынужден прекращать производство в результате допущенных им ранее ошибок. Об этом, в частности, свидетельствует определение от 1.12.2009 по делу по представлению главы государства о конституционности п.12 разд.ІІІ «Заключительные положения» закона «О первоочередных мерах относительно предотвращения негативных последствий финансового кризиса и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» от 31.10.2008 (с последующими изменениями).
Напоминаем, что указанный закон был признан неконституционным в целом 24.11.2009 по чисто формальным причинам сугубо нормативистского характера, проанализированным ранее.

Александр Мироненко,
судья Конституционного Суда в отставке, доктор философских наук,
 заслуженный деятель науки и техники Украины,
лауреат Государственной
премии Украины в области науки и техники