Реформа после «реформы»

ВС: как оптимизировать порядок исполнения им своих функций

Сейчас в среде политиков и практикующих юристов активно обсуждаются первые результаты судебной реформы, даются предложения по урегулированию сложившейся ситуации. Но такие вопросы нуждаются в комплексном подходе, в связи с чем целесообразным является внесение соответствующих изменений в законодательство с целью исправного исполнения Верховным Судом его функций.

Недієвість касаційних фільтрів

Продовжуючи розгляд питання правового статусу ВС та виконання ним своїх функцій (див. «Невдале перезавантаження», «ЗіБ»), можна констатувати, що на належне функціонування Суду передусім впливає надмірне навантаження в частині касаційного розгляду. Однією з причин такої негативної тенденції, яку необхідно усунути, є передбачені законодавством безмежні можливості касаційного оскарження судових рішень. У зв’язку з цим касаційний розгляд замінює собою ще одну апеляцію, що дозволяє учасникам провадження застосовувати механізми затягування та всілякого перешкоджання судового розгляду в суміжних судових процесах.

У суспільстві ще з радянських часів склалося уявлення, що в касаційному порядку можна оскаржити фактично будь-яке судове рішення. У зв’язку із цим до ВС, так само як свого часу і до вищих спеціалізованих судів, надходять тисячі касаційних скарг, у тому числі з надуманих підстав.

Хоча в законодавстві й установлені так звані касаційні фільтри, на загальну кількість справ, що перебувають на розгляді в найвищому судовому органі, це істотно не впливає. Положеннями процесуальних кодексів установлено обмеження щодо касаційного оскарження малозначних справ. Водночас навіть у цих справах допускається можливість касаційного оскарження — у виняткових випадках.

Тому учасники провадження й посилаються на наявність таких виняткових випадків, наголошуючи при цьому на фундаментальності значення касаційної скарги для формування єдиної правозастосовної практики, на наявності значного суспільного інтересу або винятковості значення справи для скаржника тощо. Адже кожною особою сприймається її справа як виняткова. Тож установлені в процесуальному законодавстві касаційні фільтри учасники процесу вважають обмеженнями їхніх прав на доступ до суду.

При цьому наявність або відсутність таких випадків визначається за суб’єктивним переконанням суддів, котрі вирішують питання про допуск справ до касаційного перегляду. Однак навіть для відмови в розгляді касаційної скарги ВС має встановити й оцінити відповідні обставини, якими обґрунтовується необхідність касаційного перегляду в малозначній справі. Для цього також потрібен час і людські ресурси.

Отже, за наявного правового регулювання до Суду звертаються всі охочі, незважаючи на наявність чи відсутність порушень їхніх прав та власне фактів правопорушень. Тому навантаження на суд касаційної інстанції фактично не змінилося.

Так, за 2018 рік ВС удалося розглянути понад 86 тис. справ. У той же час загальна кількість справ, що перебували на розгляді в Суді у 2018-му, перевищила 158 тис. Тобто 45% справ не було розглянуто. Відповідно, у середньому на розгляд одного судді ВС у 2018 році надійшло 806 справ, з яких розглянуто лише 439,7.

Досвід щодо касаційного допуску

У цьому контексті слід звернути увагу на досвід зарубіжних країн. Для порівняння: в європейських країнах касаційні суди розглядають справи в дійсно виняткових випадках.

За словами голови Апеляційного суду Арнем-Леуварден Королівства Нідерландів Альфреда Рене ван дер Вінкеля, тільки 4% справ, котрі розглядають у країні, доходять до касаційного суду.

У Німеччині касаційні суди в середньому розглядають лише близько 10% справ, що надходять до них. При цьому можливість касаційного оскарження визначається судами апеляційної інстанції — саме вони вказують на право звернення з касаційною скаргою до найвищої інстанції. В інших випадках рішення судів апеляційної інстанції є остаточними та не підлягають касаційному оскарженню. Крім того, у Німеччині не підлягають оскарженню до ВС рішення у справах, в яких ціна позову менша за €20 тис.

У Латвії до малозначних справ віднесені такі, в яких сума позову не перевищує €2500. Оскаржити рішення в них у касаційному порядку не можна. Переважно до таких справ належать спори, які стосуються аліментів.

Досвід зарубіжних країн підтверджує, що ефективних результатів діяльності ВС можливо досягнути виключно шляхом запровадження більш жорсткої системи касаційних фільтрів. Тому в національному законодавстві доцільно скасувати наявні застереження в процесуальному законодавстві, за яких допускається касаційний перегляд рішень у малозначних справах.

Зменшенню навантаження сприяло б і встановлення порядку допуску справ до касаційного перегляду судами апеляційної інстанції, а саме — колегіями суддів, аналогічно до порядку допуску до касаційного провадження в Німеччині. З метою уникнення конфлікту інтересів до складу таких колегій мали би входити судді, які не брали участі в апеляційному провадженні.

Скорочення складу Суду

Як передбачено в законі «Про судоустрій і статус суддів» від 2.06.2016 №1402-VIII, до складу ВС входить не більше ніж 200 суддів. Вища рада правосуддя відповідну чисельність погодила на рівні 196 осіб.

Нині на розгляді в парламенті перебуває проект «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського самоврядування» (№1008). Окрім іншого, цим законопроектом передбачається зменшення кількості суддів ВС до 100 осіб. Узагалі такий крок є виправданим і необхідним. Однак при цьому мають ураховуватися потреби населення в здійсненні правосуддя та ступінь винятковості справ, які мають розглядатися в касаційному провадженні.

З огляду на доцільність запровадження процесуальних обмежень щодо касаційного оскарження, задля забезпечення касаційного перегляду у виняткових випадках установлена в законодавстві кількість суддів ВС підлягає зменшенню.

Для порівняння: до складу ВС Данії входять 19 суддів. При цьому кількість населення в Данії становить 5,8 млн осіб.

До ВС Нідерландів входить до 30 суддів, до 15 надзвичайних суддів, до 7 віце-голів та голів. У той же час населення країни — 17 млн осіб.

Кількість суддів ВС Польщі — 86 осіб, при цьому населення — 38,4 млн осіб.

У країнах англо-американської правової сім’ї чисельність суддів ВС є меншою: у США, де кількість населення становить 327 млн осіб, та Канаді (37 млн) до складу верховних судів уходить по 9 суддів. Кількість суддів найвищої інстанції у Великій Британії становить 12 осіб, у той час як населення — 66 млн.

Так, у кожній країні наявна своя специфіка правового статусу касаційних судів. У деяких з них, зокрема Нідерландах, США та Канаді, крім перегляду судових рішень, верховні суди виконують функцію конституційного контролю.

Крім того, з огляду на надмірне навантаження, яке лягає саме на КАС (порівняно з іншими касаційними судами у складі ВС), доцільним є передання таких справ для касаційного перегляду до окремо створеного спеціалізованого суду.

У даному контексті актуальним є досвід зарубіжних країн. Так, в європейських країнах функціонують окремі системи адміністративної юстиції на чолі з органом, який часто має назву «Державна рада» й виконує також деякі інші функції (наприклад, у Франції, Італії, Болгарії, Чехії) або верховний адміністративний суд (у Швеції, Польщі).

Не тільки кількість, а і якість

Істотне значення для ефективного функціонування ВС має також і попередній професійний досвід суддів. Адже, як свідчать наукові дослідження, це прямо впливає на світогляд судді та формування системи його власних переконань, що в подальшому виражається в процесі здійснення правосуддя.

Так, у 2003 р. представники чиказької юридичної шкоди провели дослідження кореляції між попереднім професійним досвідом суддів ВС США та прийнятими ними рішеннями за період з початку ХVIII ст. Зокрема, були встановлені такі закономірності:

• судді, котрі займалися приватною юридичною практикою та представляли інтереси компаній, переважно схильні задовольняти групові позови, ніж інші;

• судді, які попередньо працювали в судах нижчих ланок, є більш сприйнятливими щодо позиції уряду, ніж судді — вихідці з академічного середовища;

• судді, які раніше працювали в прокуратурі, є більш «консервативними», ніж ті, хто не має такого досвіду;

• судді, котрі раніше працювали професорами права, менше відчувають себе пов’язаними з юридичною силою прецеденту, ніж вихідці із судів загальної юрисдикції, та як наслідок більш охоче приймають рішення всупереч прецеденту.

Тому склад Суду має формуватися не просто за результатами проходження конкурсу всіма охочими. У складі ВС мають бути судді за визначеними законодавчо квотами, наприклад, за таким пропорційним співвідношенням до загальної кількості суддів:

• кандидати, які раніше працювали суддями нижчих інстанцій, — 40%;

• кандидати — вихідці з органів прокуратури — 20%;

• кандидати, які займалися приватною юридичною діяльністю, — 20%;

• кандидати — представники наукової спільноти — 20%.

Водночас питання щодо визначення впливу попереднього професійного досвіду на ефективність здійснення правосуддя в найвищому судовому органі з метою встановлення відповідних пропорційних квот у загальному складі ВС потребують окремих наукових досліджень в Україні.

Пропозиції щодо підвищення ефективності

Хоча в період революційних політичних змін спостерігається жваве обговорення представниками нової влади проблем здійснення правосуддя, запропоновані шляхи їх розв’язання лише частково збігаються з наявним спектром недоліків процесуального законодавства.

Так, окрім скорочення вдвічі складу суддівського корпусу ВС, для забезпечення реалізації покладених на нього функцій доцільним є внесення відповідних змін до законодавства про судоустрій та процесуальних кодексів. Зокрема, ідеться про встановлення більш жорсткої системи так званих касаційних фільтрів з метою зменшення навантаження на Суд та оптимізації його діяльності загалом. У тому числі слушним є вилучення з процесуального законодавства застережень, за яких допускається касаційний перегляд у малозначних справах.

Також убачається за доцільне встановлення спеціального порядку кваліфікаційного оцінювання претендентів на посади суддів ВС, у тому числі й нормативне визначення критеріїв, з урахуванням яких мало би здійснюватися виставлення балів та визначення рейтингу учасників конкурсу.

Формування складу ВС має відбуватися за визначеними квотами, у пропорційному співвідношенні до загальної кількості суддів, залежно від попереднього професійного досвіду кандидатів.

Необхідно визначити спеціальний порядок допуску справ до касаційного перегляду. Крім того, нагальним є встановлення окремого порядку слухання справ, що були не розглянуті Верховним Судом України та вищими спеціалізованими судами.

Крім того, доцільним є створення окремого спеціалізованого суду, який би здійснював касаційний розгляд справ адміністративної юрисдикції.

Таким чином, проблеми функціонування ВС можна розв’язати з урахуванням запропонованих альтернативних способів. Натомість тільки комплексне вирішення проблем правового статусу ВС і порядку здійснення касаційного провадження дозволить забезпечити виконання найвищим судом у системі судоустрою України покладених на нього функцій та завдань. Інакше неможливо досягнути ефективності здійснення правосуддя — як Верховним, так і судами нижчих інстанції.