Принуждение к проверке
Контролирующие органы не могут обращаться в админсуд с требованиями относительно обязательства субъекта ведения хозяйства допустить должностных лиц к осуществлению функции государственного контроля. Такое заключение сделал ВС в постановлении №814/2764/16, текст которого печатает «Закон и Бизнес».
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
6 червня 2019 року м.Київ №814/2764/16
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача — БУЧИК А.Ю.,
суддів: МОРОЗ Л.Л., РИБАЧУКА А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 у справі №814/2764/16 за позовом ДЕІ в Миколаївській області до приватного малого підприємства «Адісем» про зобов’язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
ДЕІ у Миколаївській області звернулася до суду з позовом до ПМП «Адісем», в якому просила зобов’язати відповідача припинити дії, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю) уповноваженими особами ДЕІ у Миколаївської області в порядку здійснення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства.
Постановою МОАС від 11.05.2017, яка залишена без змін ухвалою ОААС від 12.09.2017, в задоволенні позову відмовлено.
В касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
На обґрунтування касаційної скарги позивач вказує на помилковість висновку судів першої та апеляційної інстанцій щодо того, що жодним законом не уповноважено позивача на звернення до суду з вимогами про зобов’язання суб’єкта приватного права припинити дії, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю) в порядку здійснення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства.
Відзиву на касаційну скаргу відповідачем до суду не подано.
У ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.11.15 наказом Мінекономрозвитку «Про затвердження плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік» №1553 затверджені плани перевірок, в яких, крім іншого, передбачена перевірка ПМП «Адісем».
9.08.16 ДЕІ у Миколаївській області направлено на адресу ПМП «Адісем» повідомлення на проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства.
11.08.16 ДЕІ у Миколаївській області видано наказ «Про проведення планових перевірок у вересні 2016 року» №62, відповідно до якого, крім іншого, заплановано проведення перевірки ПМП «Адісем».
19.08.16 ПМП «Адісем» повідомило на адресу позивача, що запланована перевірка суперечить мораторію, встановленому п.3 «Прикінцевих положень» закону «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», тому без дозволу Кабінету Міністрів співробітники інспекції до проведення перевірки допущені не будуть.
Протягом серпня — вересня 2016 року ДЕІ в Миколаївській області та ПМП «Адісем» вели із цього приводу листування, під час якого ПМП «Адісем» неодноразово висловлював свою позицію про відсутність правових підстав для проведення перевірки.
26.09.16 ДЕІ у Миколаївській області складено акт про відмову в проведенні планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що жодним законом не уповноважено позивача на звернення до суду з вимогами про зобов’язання суб’єкта приватного права припинити дії, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю) в порядку здійснення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства.
Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з такого.
Відповідно до чч.1—2 ст.2 КАС у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За п.8 ч.1 ст.3 КАС, позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб’єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Згідно із ч.3 ст.6 цього кодексу суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами.
Положеннями п.3 положення передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об’єктів природно-заповітного фонду за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів, транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об’єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.
Для виконання покладених на неї завдань ДЕІ має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати їх за результатами обов’язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (п.6 Положення).
Відповідно до ч.1 ст.8 закону №877-V орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є ДЕІ, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: <…>; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); <…>; надавати (надсилати) суб’єктам господарювання обов’язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб’єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
Обов’язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту ст.11 закону №877-V.
За ст.10 цього закону, суб’єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього закону; суб’єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим законом, та за інших передбачених цією статтею умов.
Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб’єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами про зобов’язання суб’єкта господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції держконтролю.
Відповідно до ст.12 закону №877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб’єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Згідно зі ст.1885 Кодексу про адміністративне правопорушення за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.
ВС вже розглядав справу, в якій досліджувалися правовідносини щодо права ДЕІ на звернення до суду з позовом про зобов’язання підконтрольного суб’єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа №818/3764/15).
У постанові від 26.04.2018 за наслідками розгляду цієї справи ВС дійшов такого висновку:
У розумінні положень стст.8, 10, 11, 12 закону №877-V, п.3 Положення, стст.2, 50 КАС у разі відмови суб’єкта господарювання допустити ДЕІ в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), ДЕІ, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов’язати суб’єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у п.3 положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду по захист конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.
Суд не бачить підстав для відступлення від цього правового висновку.
Згідно із ч.3 ст.6 КАС суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб’єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб’єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб’єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
Суб’єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб’єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.
Судовий розгляд у справі за позовом суб’єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адмінсудочинства — захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Відповідно, якщо суб’єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з’ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адмінсудочинства. Якщо ці обставини були з’ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адмінсудів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Відповідно до ст.354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно стст.238, 240 цього кодексу. Порушення правил юрисдикції адмінсудів, визначених ст.19 цього кодексу, є обов’язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення скасувати та закрити провадження в адмінсправі.
Керуючись стст.343, 349, 350, 355, 356 КАС, ВС
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Миколаївській області задовольнити частково.
Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 скасувати.
Провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною й оскарженню не підлягає.