Пособие для должностного лица

Будет ли гражданин чувствовать себя равным государству, если обращения к чиновникам урегулируют наподобие судебного процесса

После принятия рамочного закона «Об административной процедуре» народные депутаты обещают почти революционные изменения в государственном управлении. Если закон примут, то без разрешения общины не смогут принять никакого решения.

За європейськими лекалами

Під тиском радників з Європейського Союзу до парламенту було подано проект, яким планують повністю позбавити державних службовців можливості вчинення корупційних правопорушень. Однак незважаючи на те, що закон «Про адміністративну процедуру» (№9456) готується понад 20 років, Верховна Рада досі не змогла знайти голосів на його підтримку.

Робота над проектом почалася ще в 1998 році. Проте до концепції перетворення взаємодії громадянина з державою як до сервісу повернулися лише у 2017-му. І то під активним тиском європейських парламентарів, оскільки сьогодні всі країни ЄС мають відповідний рамковий закон. Тож перед просуванням документа на голосування зацікавлені сторони зібралися за круглим столом вирішувати, чи настав для нього час.

Як стверджують експерти, закон повинен уніфікувати процедуру отримання громадянином послуг від держави. Мовляв, запроваджуючи єдині принципи, ми створюємо баланс прав та обов’язків. Утім, навряд чи це так.

Зокрема, головне науково-експертне управління, прочитавши проект, оцінило його «не дуже негативно». Досвідченні знавці права вважають, що хоча сама ідея добра, але виписана складно. Більше того, закон може суттєво ускладнити досить прості механізми через багатоступеневу процедуру, тож навіть отримання паспорта може стати квестом. Доречніше було б узяти простий та зрозумілий алгоритм і більш детально присвятити увагу спеціалізованим процедурам у відповідних законах.

На захист розробників документа виступають представники європейських інституцій. Зокрема, як стверджує заступник глави представництва Євросоюзу в Україні Анніка Вайдеманн, навіть якщо люди не хочуть ухвалення такого закону, це може відбуватися тільки з однієї причини — вони просто не розуміють його важливості. Адже він, зокрема, майже повністю копіює відповідну процедуру німецького законодавстві.

Принципи державного сервісу

Відсутність закону, яким урегульовуються головні засади взаємодії посадовця з громадянином, призводить до порушення прав останнього, вважають європейці. Певно, із цією метою принципи, передбачені в Кодексі адміністративного судочинства, будуть істотно розширені новим законом.

Як стверджують автори ініціативи, судді вже давно очікують таких змін. Головним аргументом називають необхідність запровадження рівних правил як для суддів, так і для посадових осіб. Мовляв, чому судді повинні дотримуватись основоположних принципів адміністратівного судочинства під час розгляду спорів, а державні органи — ні?

У свою чергу противники проекту наголошують, що ні українська громада, ні посадовці не готові до запровадження європейських процедур. Зокрема, посилання на принципи права будуть настільки ж дієвими, як і згадування норм Конституції, які начебто мають пряму дію. Тож у появі нових норм просто немає сенсу. Мовляв, якщо навіть в адмінсудах неможливо виграти справу, посилаючись на принципи права, то з якого дива посадовці раптом почнуть приймати рішення з урахуванням європейських новел?

Істина, як завжди, десь поряд. Зокрема, усі держави пострадянського простору, крім Російської Федерації, мають відповідний закон. Як засвідчив колишній міністр державного управління Словенії Вірант Грегор, зважаючи на величезну кількість робочої та туристичної міграції, українці можуть на власному прикладі впевнитися в ефективності та швидкості процедур в ЄС. Отже, уже не мріючи про повернення українських заробітчан додому, але намагаючись хоча б зупинити процес міграції, потрібно перетворювати державу на сервісну установу.

Злагода й порозуміння

Має закон і контраверсійні положення. Наприклад, уперше в українському законодавстві робиться спроба урівняти в правах громадян з державою.

Проект містить ряд процедур, які до цього часу були відсутні у вітчизняному законодавстві. По-перше, ідеться про неможливість прийняти рішення щодо особи без її участі. Зокрема, передбачено право заявника бути вислуханим, право висловлювати свої аргументи та давати свідчення. І це, безперечно, добре. Особливо зважаючи на те, що «дебати» повинні відбуватися до прийняття адміністративного акта по суті. Крім того, документ навіть зобов’язує інформувати особу про можливість негативного висновку.

Однак адвокати та представники громадських організацій запевняють: навіть якщо закон ухвалять, діяти він не буде. І головною перепоною на цьому шляху стає безвідповідальність як громадян, так і посадових осіб. Апелюючи до слів поважних представників з ЄС, українські громадські діячі запевняють, що державний службовець апріорі корумпований.

З одного боку, громадяни мріють, звертаючись до державного органу, завжди отримувати позитивну відповідь. З другого — звичка звертатися до правників чи адвокатів по допомогу щодо належного оформлення документів ще не набула ознак масовості.

За таких умов, отримуючи негативну відповідь на власне звернення, хочеться скаржитися на корупцію. Особливо якщо хтось інший замість тебе отримав позитивну відповідь. Утім, чи повинен державний службовець формувати пакет документів замість громадянина?

Проте на цьому новели не закінчуються.

Будівельний цугцванг

Досить контраверсійним проект видається з огляду на його подібність до судового процесу. Правники поділилися на два табори — тих, які бачать у цьому проблеми, і тих, хто не бачить. Справді, навіщо створювати дві дуже складні та паралельні системи, якщо правда все одно за судом?

Однак автори доводять доцільність анонсованих процедур адміністративного розслідування та оскарження. Нині існує велика кількість будівництв, які блокують через невдоволення громадян. Тож чи не є більш доречним спитати згоди всіх зацікавлених сторін? Це, до речі, теж нове положення закону, яке, певно, добре, але народовладдя й досі може спіткнутися при виборі, наприклад, кольору перил у багатоповерхівці. Що вже говорити про дозвільну документацію?

Чи потрібно питати в мешканців житлового будинку дозволу на розміщення в ньому ресторану? Безперечно, так. Проте коли справа стосується великого будівництва, то блокувати прийняття рішення можна роками. Посилаючись на відсутність згоди «зацікавлених осіб». До речі, якщо таких «осіб» багато, то адміністративний орган наділяється компетенцією призначити єдиного представника для них усіх.

Але, крім намагань насправді змінити вектор приватно-державної взаємодії, закон містить і більш серйозні недоліки. Зокрема, він жодним чином не пристосований для колегіальних органів влади. Зрозуміло, що ситуація, коли місцева рада просто не погодилася розглядати те чи інше питання, не може тривати вічно. Утім, навіть цей закон не зможе змусити депутатів працювати належно та обачливо приймати рішення.

До розгляду готовий

Автори запевняють, що ми можемо роками виписувати ідеальне законодавство, так нічого й не приймаючи. Мовляв, документ дуже добре виписаний. А те, що процедури надто складні та загальні, — не перепона. Адже адмінорган може робити не всі кроки за передбаченою в законі процедурою, і за необхідності вона повинна бути спрощена.

Одначе чи є сенс у прийнятті єдиної та загальної для всіх процедури, якщо при цьому наділяти адміністративні органи дискрецією усувати «зайві перевірки». Хто та як контролюватиме прозорість державної машини? Передбачається, що громадські ради, активісти та самі громадяни.

Якщо дивитися на закон очима європейців, то він справді відкриває можливості для діалогу між державою та громадянином. Передбачає запрошення свідків. Зобов’язує нас бути поважними та відповідальними. Як європейці. Проте чи готові ми зробити крок назустріч і вимагати від держави прозорої та відповідальної діяльності?

 

КОМЕНТАР ДЛЯ «ЗіБ»

Сергій ВЛАСЕНКО,
голова комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної Ради:

— Як ви оцінюєте перспективи проекту №9456 набрати достатню кількість голосів у парламенті?

— Закон достатньо великий та громіздкий. Окрім цього, він містить велику кількість спірних аспектів, чому, власне, і було присвячене сьогоднішнє засідання. Чи встигне парламент даної каденції прийняти закон хоча б у першому читанні? Сумніваюся. Навіть на цілком технічні проекти він не знаходив часу роками. Зокрема, щодо таких питань, як зміна назв сіл і селищ. На мою думку, нардепи вже почали більше перейматися процесом наступних виборів. При цьому не важливо, будуть вони достроковими чи строковими.

Проте передбачаю, що наступні скликання парламенту будуть гіршими, ніж це. Оскільки до законодавчого органу влади прийдуть люди без знань та досвіду. Якщо ми сьогодні скаржимося на низький рівень законодавчої техніки, то далі, певно, буде ще гірше. Оскільки нові парламентарі задовольнятимуть свої амбіції, тренуючись на нас із вами. Якщо нині відсоток парламентарів, які не мають жодного поняття щодо діяльності державного апарату, сягає близько 60%, то в наступному скликанні, передбачаю, він сягне 80%. Уявіть собі, яка буде якість законодавчих актів.

Володимир БЕВЗЕНКО,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:

— Як ви вважаєте, кому насправді потрібне прийняття проекту №9456?

— Уважаю, що закон потрібен усім без винятку громадянам. Бо якщо спростити доволі складні юридичні конструкції, то закон урегульовує можливості громадянина щодо здійснення свого права через суб’єкта публічної адміністрації. Крім цього, проект урегульовує стандарти поведінки суб’єкта публічної адміністрації, до якого людина звертається. Оскільки судді адміністративної юрисдикції повинні давати оцінку прийнятим посадовцями актам, то, відповідно, уже досить давно очікують ухвалення такого рамкового закону.

— Чи не передбачаєте ви, що з прийняттям цього закону спочатку громадянин роками оскаржуватиме рішення із застосуванням адмінпроцедур, а потім усе одно звернеться до суду?

— Можливо, у цьому проявлятиметься моя упередженість, проте я впевнений, що цей законопроект увібрав у себе кращі зразки європейського законодавства та ліпші процедури. Він є фаховим, вивіреним, і я не маю жодних сумнівів щодо дієвості цього закону.