Закон і Бізнес


Осторожно: Конституция!

Может ли продолжать работу Верховная Рада после прекращения ее полномочий?


23.05.2019 13:13
СЕРГЕЙ КИВАЛОВ, народный депутат Украины, д.ю.н.
4332
4332

Объявляя о роспуске парламента, Президент озвучил ряд пожеланий к Верховной Раде относительно принятия законов: об отмене депутатской неприкосновенности, об уголовной ответственности за незаконное обогащение, Избирательного кодекса, а также ряда кадровых решений.


Даже опубликование уже подписанного Указа о роспуске Верховной Рады отложили, чтобы попробовать изменить избирательные законы, заменив избирательную систему и проходной барьер на предстоящих досрочных парламентских выборах за два месяца перед днем голосования. Расчет состоял в том, что голосование по изменениям в избирательный закон состоялось бы не позже первого дня избирательного процесса парламентских выборов. С первого раза, не получилось.

При этом, все стороны политического процесса, будто само собой разумеющееся, ссылались на первую норму статьи 90 Конституции. Которая говорит о том, что полномочия Верховной Рады заканчиваются в день первого заседания новоизбранной Верховной Рады нового созыва. Держу пари: многие даже не подозревали о том, что скрывает эта норма.

И в изначальной редакции Конституции 1996 года,  и в нынешней, нормы частей первой и второй статьи 90 Конституции соотносятся как общее и частное, lex generalis и lex specialis. Первая, в качестве общего правила, устанавливала что Верховная Рада должна отработать положенных 5 лет перед открытием первой сессии Парламента уже следующего созыва не строго календарно, а доработав до первого заседания своих преемников. Вторая, в качестве исключения, разрешала Президенту прекратить полномочия Верховной Рады досрочно.

До конституционной реформы 2004 года это позволялось в одном единственном случае: если 30 календарных дней подряд одной очередной сессии пленарные заседания Парламента не могут начаться. После реформы 2004 года, - дополнительно  в случае 30-дневной неспособности сформировать коалицию и назначить правительство. Пускай в редакции 2004 (и 2014) года это менее очевидно, чем в первоначальной редакции, суть остается той же: Парламент, в таком виде, как минимум, не вполне состоятелен, а в определенных случаях – не функционален. Не назначив правительство, парламент оставляет исполнительную ветвь власти обезглавленной, и утрачивает один из двух системных источников качественных законопроектов. Не сформировав коалицию, парламент делает бессистемным все законотворчество: ведь магистральную линию законотворческой работы некому формировать, соответственно, политическую ответственность за ее результаты некому нести. Ну а когда парламент и вовсе не способен работать пленарно из-за недостатка депутатов и голосов – комментарии излишни.

Отсюда, напрашивается вывод, что с даты вступления в силу указа Президента о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады, парламент соответствующего созыва должна бы прекратить пленарную и комитетскую работу.

Вместе с тем, начиная с 2007 года, практика в Украине пошла другим путем. Тогдашний Президент досрочно прекратил полномочия парламента. Тогдашний парламент отказался подчиниться, и продолжил работу в пленарном режиме. Конституционный Суд так и не высказался тогда в этом споре, тем временем стороны пришли к мировому соглашению: досрочные выборы состоялись, но прецедент пленарной работы парламента вплоть до первого заседания Верховной Рады «досрочно новоизбранного созыва» - появился. И усилил доктрину «парламентского континуитета», настаивающую на абсолютном характере нормы ч.1 ст.90 Конституции, в том числе и касательно досрочных парламентских выборов, «во славу» постоянства украинского парламентаризма.

Следует признать, что в ходе кризиса января-февраля 2014 года, эта доктрина показала не только свою полезность, но безальтернативность  в украинских условиях. Оказалось, что в течение суток страна может остаться и без Президента, и без правительства. Что страна должна быть готова к тому, что парламент может, в какой-то момент, оказаться единственным функционирующим органом центральной власти в стране, и принять на себя весь груз ответственности за поддержание государственности в условиях кризиса. Хотя бы уже потому, что «ударопрочность» нескольких сотен народных депутатов на практике выше «ударопрочности» одного-единственного Президента и десятка министров.

А теперь представим себе, что именно в этот момент полномочия парламента оказались бы досрочно прекращены. И становится ясно, что если даже ч.1 ст.90 не имела абсолютного характера изначально, то после 2014 года она точно его обрела.

Другое дело, что соображения сохранения государственности и обеспечения национальной безопасности, с одной стороны, и желание политических сил победить в конкуренции за власть путем изменения правил выборов, с другой – вещи не равноценные.  Поручать созыву парламента, полномочия которого досрочно прекращены, а рейтинг доверия граждан критически низок, судьбоносные законодательные инициативы, а особенно - изменение избирательных правил накануне парламентских выборов – скажем мягко, не безупречное решение. Тем более, в последнем случае, Кодекс доброй практики в вопросах выборов Венецианской комиссии рекомендует менять такие ключевые моменты избирательного законодательства как избирательная система не позже чем за год до выборов.

«Подводные рифы» статьи 90 Конституции – это лишь малая часть «архипелага» политико-правовых сложностей, с которыми предстоит столкнуться новому Президенту. Чтобы наш «государственный корабль» их успешно миновал, двигаться по сложному конституционному фарватеру следует взвешенно и искусно.

Закон і Бізнес