Закон і Бізнес


Превышение власти


№12 (1414) 30.03—05.04.2019
20536

УПК не предусматривает полномочий высших прокуроров самостоятельно принимать постановления вместо следователей и прокуроров низшего уровня. Такое заключение сделал ВС в постановлении №800/574/17, текст которого печатает «Закон и Бизнес».


Верховний Суд 

Іменем України

Постанова

12 лютого 2019 року м.Київ №800/574/17 (П/9901/118/18)

Велика палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді — КНЯЗЄВА В.С.,
судді-доповідача — САПРИКІНОЇ І.В.,
суддів АНТОНЮК Н.О., БАКУЛІНОЇ С.В., БРИТАНЧУКА В.В., ГУДИМИ Д.А., ДАНІШЕВСЬКОЇ В.І., ЗОЛОТНІКОВА О.С., КІБЕНКО О.Р., ЛОБОЙКА Л.М., ЛЯЩЕНКО Н.П., ПРОКОПЕНКА О.Б., РОГАЧ Л.І., СИТНІК О.М., УРКЕВИЧА В.Ю., ЯНОВСЬКОЇ О.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Особи 4 та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26.04.2018 у справі за позовом Особи 6 до комісії про визнання протиправним і скасування рішення,

УСТАНОВИЛА:

У грудні 2017 року Особа 6 звернувся до Вищого адміністративного суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Комісії від 22.11.2017 №286дп-17 про притягнення заступника Генерального прокурора Особи 6 до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарних правопорушень, передбачених пп.1 та 8 ч.1 ст.49 закону «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани.

Обґрунтовуючи протиправність оскаржуваного рішення, Особа 6 послався на те, що перевірка відомостей про наявність підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності здійснювалася упереджено, необ’єктивно, з невиправданою тривалістю, без проведення передбачених ч.6 ст.46 закону №1697-VII перевірочних дій та без установлення обставин, що мали значення для прийняття комісією рішення. На переконання позивача, висновки комісії про неналежне виконання ним службових обов’язків є безпідставними, а втручання у службову діяльність іншого прокурора не підтверджено жодними доказами.

ВАС ухвалою від 12.12.2017 відкрив провадження у справі за позовом Особи 6, а 2.01.2018 на підставі пп.5 п.1 розд.VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства передав справу до Касаційного адміністративного суду у складі ВС.

26.04.2018 Касаційний адміністративний суд у складі ВС ухвалив рішення, яким адміністративний позов задовольнив: визнав протиправним і скасував рішення комісії від 22.11.2017 №286дп-17.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції вказав на необґрунтованість оскаржуваного рішення комісії, яка, на переконання суду, не навела мотивів, з огляду на які було зроблено висновок про факт втручання Особи 6 у діяльність іншого прокурора. Суд указав, що висновки комісії не містять правового обґрунтування та засновані на припущеннях. Відповідачем не надано належної правової оцінки наведеним позивачем у письмових та усних поясненнях положенням ст.36 Кримінального процесуального кодексу.

Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення комісії не відповідає вимогам пп.3, 7, 8 ч.2 ст.2 КАС, оскільки прийнято без дотримання принципів рівності перед законом, пропорційності та без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції, Особа 4 та комісія подали апеляційні скарги, у яких, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять скасувати рішення цього суду та ухвалити нове — про відмову в задоволенні позову.

Обґрунтовуючи скаргу, Особа 4 вказав на те, що рішення суду першої інстанції не відповідає критеріям всебічного, повного та об’єктивного судового розгляду справи, ухвалено на підставі вибіркової оцінки достатності та взаємозв’язку доказів.

Комісія у скарзі зазначила, що її рішення від 22.11.2017 №286дп-17 є законним, обґрунтованим і прийнято з дотриманням принципів рівності, пропорційності та змагальності, а суд першої інстанції, скасовуючи це рішення, не дослідив усі докази та неповно встановив обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Особа 6 у відзивах на апеляційні скарги просив відмовити у їх задоволенні, посилаючись на дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також правильність його висновків щодо наявності підстав для скасування оскаржуваного рішення комісії.

У судовому засіданні Особа 4 та представник комісії підтримали свої апеляційні скарги, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених процесуальних документах доводам.

Позивач у судове засідання не з’явився, про дату, час і місце його проведення повідомлений у встановленому законом порядку.

Дослідивши наведені в апеляційних скаргах доводи та надані на противагу їм аргументи позивача, заслухавши пояснення скаржників, перевіривши її матеріали, ВП ВС зазначає таке.

Згідно зі ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4.11.50 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

За ч.2 ст.55 Конституції кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У рішенні Конституційного Суду від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч.2 ст.3 Конституції). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб’єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Гарантоване ст.55 Конституції й конкретизоване у законах право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує скаржник (Особа 4), було обґрунтованим. Таке порушення прав має стосуватися суб’єктивних прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як убачається з матеріалів справи, 16.08.2017 Особа 4 звернувся до комісії зі скаргою про вчинення дисциплінарного проступку заступником Генпрокурора Особи 6, яка була мотивована незгодою скаржника із винесеною останнім постановою від 27.02.2017 про закриття кримінального провадження №42014000000000310 у частині відносно Особи 8.

За результатами розгляду дисциплінарної скарги Особи 4 22.11.2017 комісія ухвалила рішення №286дп-17 про притягнення заступника Генпрокурора Особи 6 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани з огляду на такі обставини.

Порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано законом №1697-VII, зокрема ч.2 ст.45 цього закону визначено право на звернення до комісії зі скаргою щодо дисциплінарного проступку прокурора кожного, кому відомі такі факти.

За ст.45 закону №1697-VII дисциплінарне провадження — це процедура розгляду комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до закону №1697-VII передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

Порядок оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження регламентований ст.50 закону №1697-VII, відповідно до частини першої якої прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в п.148 Положення про порядок роботи КДКП, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема у судовому порядку, підлягають ті рішення комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб’єкт цього дисциплінарного провадження. Особи ж, незгодні з прийнятим у визначеному законом №1697-VII і Положенням порядку рішенням комісії за дисциплінарною скаргою, не є суб’єктами дисциплінарного провадження і за цим законом не наділені правом на оскарження рішень комісії за результатами дисциплінарного провадження.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах ВП ВС від 6.06.2018 у справі №9901/445/18, від 11.12.2018 у справі №9901/609/18, від 18.12.2018 у справі №9901/737/18.

За таких обставин ВП ВС дійшла висновку, що Особа 4 не є особою, яка наділена правом на оскарження рішення КАС від 26.04.2018 за результатами розгляду позову заступника Генпрокурора Особи 6, оскільки таке рішення є актом індивідуальної дії щодо Особи 6 і не стосується його прав, свобод та інтересів.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст.6 конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п.33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами п.1 ч.1 ст.19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт — це акт (рішення) суб’єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1 ст.4 КАС).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб’єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.

При виконанні своїх обов’язків прокурори, зокрема, повинні:

а) справедливо, неупереджено й об’єктивно виконувати свої функції;

б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції;

в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства (п.24 рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам — членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухваленої 6.10.2000).

Текстом рекомендації Rec (2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність (коментар до індивідуальних рекомендацій за п.24 рекомендації Rec (2000) 19).

Стосовно такої відповідальності Рекомендація Rec (2000) 19, зокрема, передбачає, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регулювалося законом і гарантувало справедливу й об’єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду (пп.«ґ» п.5).

Закон №1697-VII надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб’єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (ст.50).

Конституцією встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (ч.10. ст.131).

У Рекомендації Rec (2000) 19 КМ вказав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов’язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (п.11).

Роз’яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, КМ зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що у системі, в якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за п.11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмежена національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Стосовно права на оскарження рішень про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, то відсутність його регламентації (крім можливості оскаржити таке рішення самим прокурором) у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення комісії до ВРП за наявності дозволу комісії на таке оскарження (ч.10 ст.78 закону №1697-VII).

З огляду на викладене обраний Особою 4 спосіб захисту, зокрема оскарження рішення суду першої інстанції, яким скасовано рішення комісії від 22.11.2017 про притягнення заступника Генпрокурора Особи 6 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді догани, не створить для нього жодних юридичних прав та/чи обов’язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус комісії у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особисті права та/або інтереси скаржника.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.305 КАС (у чинній редакції) суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов’язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов’язки такої особи не вирішувалося.

Ураховуючи зазначене, ВП ВС дійшла висновку, що провадження у цій справі за апеляційною скаргою Особи 4 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі ВС від 26.04.2018 підлягає закриттю, оскільки судом установлено, що оскаржуваним рішенням не вирішувалося питання про права, свободи, інтереси та (або) обов’язки скаржника.

Надаючи оцінку доводам комісії щодо наявності підстав для скасування рішення суду першої інстанції та аргументам позивача щодо законності й обґрунтованості цього рішення, ВП ВС керується таким.

Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора визначається законом №1697-VII та положенням.

Згідно зі стст.44, 45 закону №1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється КДКП. Дисциплінарне провадження — це процедура розгляду комісією скарги, у якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності визначені у ст.43 закону №1697-VII, зокрема: невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків; втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення (пп.1, 8 ч.1).

Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому КПК. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження (ч.1 ст.45).

За приписами ст.47 закону №1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні комісії, на яке запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи.

Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні комісії заслуховуються пояснення члена комісії, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника, і в разі необхідності інших осіб. Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представник мають право давати пояснення, відмовитися від їх надання, ставити питання учасникам провадження, висловлювати заперечення, заявляти клопотання, а також за наявності сумнівів у неупередженості та об’єктивності члена комісії подавати заяву про його відвід (чч.5, 6 ст.47 указаного закону).

У ст.48 закону №1697-VII передбачено, що при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення (ч.3).

Рішення комісії викладається в письмовій формі, підписується головуючим і членами комісії, які брали участь у розгляді висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, і оголошується на засіданні цього органу. Рішення у дисциплінарному провадженні має містити: 1) прізвище, ім’я, по батькові та посаду прокурора, який притягається до дисциплінарної відповідальності; 2) обставини, встановлені під час здійснення провадження; 3) мотиви, з яких комісія прокурорів ухвалила рішення; 4) суть рішення за наслідками розгляду із зазначенням виду дисциплінарного стягнення в разі його накладення; 5) порядок і строк оскарження рішення (ч.6 ст.48 закону №1697-VII).

У ході розгляду справи встановлено, що Особа 6 працює в органах прокуратури з 1987 року до 2004 року та з 2014 року по теперішній час. З 1.04.2015 обіймає посаду заступника Генпрокурора.

16.08.2017 до комісії надійшла дисциплінарна скарга Особи 4 — адвоката потерпілої Особи 10 у кримінальному провадженні №42014000000000310, про вчинення дисциплінарного проступку заступником Генпрокурора Особи 6, яка була мотивована тим, що останній не мав процесуальних повноважень на винесення постанови від 27.02.2017 про закриття кримінального провадження №42014000000000310 у частині відносно Особи 8, у зв’язку з чим, на думку скаржника, втрутився у службову діяльність інших прокурорів (із групи прокурорів, яким відповідно до постанови заступника Генпрокурора Особи 6 від 11.11.2016 доручено процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №42014000000000310).

Член комісії Погребняк С.П. рішенням від 28.08.2017 відкрив дисциплінарне провадження щодо заступника Генпрокурора Особи 6, а рішенням від 11.10.2017 комісія продовжила до 16.11.2017 строк перевірки відомостей про наявність підстав для притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності.

7.11.2017 член комісії Погребняк С.П. склав висновок про наявність у діях Особи 6 дисциплінарного проступку, передбаченого пп.1 та 8 ч.1 ст.43 закону №2147-VIII, а саме: неналежне виконання службових обов’язків; втручання у випадку і в порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора.

Розглянувши цей висновок, 22 .11.2017 комісія ухвалила рішення №286дп-17 про притягнення заступника Генпрокурора Особи 6 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани.

За матеріалами дисциплінарного провадження встановлено таке.

Департамент спеціальних розслідувань Генпрокуратури здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні від 22.04.2014 №42014000000000310 за фактами вчинення колишнім Генпрокурором Особою 5 за попередньою змовою зі своїм сином — Особою 7 та іншими службовими особами органів прокуратури та органів державної влади кримінальних правопорушень, передбачених ч.5 ст.191, ч.2 ст.364-2 та ч.3 ст.369-2 Кримінального кодексу. Однією з потерпілих у цьому кримінальному провадженні є Особа 10 за фактом заволодіння її майном — земельними частками (паями) загальною площею 1553,97 га, що розташовані у межах Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області.

Під час досудового розслідування зазначеного кримінального провадження 29.09.2016 заступник Генпрокурора Особа 6 підписав повідомлення про підозру співучаснику злочину — адвокату Особі 8 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ч.5 ст.191 КК, яке у подальшому надіслано їй поштовим відправленням, від отримання якого Особа 8 ухилилася.

13.10.2016 Особа 8 була на особистому прийомі у заступника Генпрокурора Особи 6, також перебувала у приміщенні Генпрокуратури 18.10.2016.

Повідомлення про підозру адвокату Особі 8 вручено не було.

Натомість 27.02.2017 заступник Генпрокурора Особа 6 виніс постанову про закриття кримінального провадження щодо Особи 8 на підставі п.2 ч.1 ст.284 КПК — за відсутністю в її діянні складу кримінального правопорушення.

Зазначену постанову обґрунтовано тим, що Господарський суд Миколаївської області рішенням від 23.08.2013 у справі №915/1111/13, яке залишене без змін постановами Одеського апеляційного господарського суду від 30.01.2014 та Вищого господарського суду від 14.05.2014, зобов’язав Товариство з обмеженою відповідальністю «Агрофірма Корнацьких» (співвласником якої є потерпіла Особа 10) повернути ТОВ «Партнер-Агро» (засновником і директором якого є Особа 8) самовільно зайняті земельні ділянки площею 1520,1737 га, оскільки ці земельні ділянки не перебували у власності ТОВ «Агрофірма Корнацьких», що, на думку прокурора Особи 6, свідчило про відсутність у діях Особи 8 складу кримінального правопорушення, передбаченого ч.5 ст.191 КК.

Слідчий суддя Печерського районного суду м.Києва ухвалою від 2.08.2017 скасував постанову заступника Генпрокурора Особи 6 від 27.02.2017 про закриття кримінального провадження відносно Особи 8 у зв’язку з передчасністю висновків про наявність підстав для його закриття, а також прийняттям постанови неналежним суб’єктом з огляду на відсутність даних щодо визначення заступника Генпрокурора Особи 6 процесуальним керівником у кримінальному провадженні №42014000000000310 від 22.04.2014.

Ураховуючи наведене, комісія дійшла висновку, що умисне та неправомірне винесення заступником Генпрокурора Особою 6 постанови про закриття кримінального провадження без призначення його (станом на 27.02.2017) процесуальним керівником у кримінальному провадженні №42014000000000310 утворює склад дисциплінарного проступку, передбаченого пп.1 та 8 ч.1 ст.43 закону №1697-VII (неналежне виконання службових обов’язків та втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора), і з урахуванням характеру самого діяння, відомостей про особу Особа 6 обрала один із видів дисциплінарного стягнення, передбачений ч.1 ст.49 цього закону, а саме догану.

Скасовуючи рішення комісії про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, суд першої інстанції вказав на необґрунтованість оскаржуваного рішення, а також на те, що висновки комісії про здійснення заступником Генпрокурора Особою 6 втручання чи наявність будь-якого іншого впливу у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора засновані на підставі припущень.

ВП ВС не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

Статтею 123 Конституції передбачено, що організація і порядок діяльності органів прокуратури визначаються законом №1697-VII, згідно зі ст.1 якого прокуратура становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим законом, здійснює встановлені Конституцією функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

За приписами ст.5 закону №1697-VII функції прокуратури здійснюються виключно прокурорами.

Відповідно до п.3 ч.4 ст.19 закону №1697-VII прокурор зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

Діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах законності та незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків (ч.1 ст.3).

Згідно з ч.1 ст.16 закону №1697-VII незалежність прокурора забезпечується, зокрема, порядком здійснення повноважень, визначеним процесуальним та іншими законами, та забороною незаконного впливу, тиску чи втручання у здійснення повноважень прокурора (пп.2, 3).

Оскаржуване рішення комісії, зокрема викладені у ньому висновки про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, мотивоване тим, що заступник Генпрокурора Особа 6 не мав права приймати процесуальне рішення про закриття кримінального провадження №42014000000000310 щодо Особи 8, оскільки станом на 27.02.2017 він не був процесуальним керівником у зазначеному кримінальному провадженні.

Відповідно до ч.2 ст.283 КПК (у редакції, чинній на час винесення постанови про закриття кримінального провадження) прокурор зобов’язаний у найкоротший строк після повідомлення особі про підозру здійснити одну з таких дій: 1) закрити кримінальне провадження; 2) звернутися до суду з клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; 3) звернутися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру.

Згідно з п.2 ч.1 ст.284 КПК кримінальне провадження закривається в разі, якщо встановлена відсутність в діянні складу кримінального правопорушення

Водночас ці положення кримінального процесуального законодавства повинні застосовуватися в системному взаємозв’язку з нормами, які передбачають повноваження з процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Так, за приписами п.9 ч.2 ст.36 КПК приймати процесуальні рішення у випадках, передбачених цим кодексом, у тому числі щодо закриття кримінального провадження, має лише прокурор, що здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Таке становище процесуального керівника узгоджується з положеннями ч.1 зазначеної статті КПК, відповідно до якої прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог цього кодексу, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові та інші фізичні особи зобов’язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення прокурора.

З матеріалів справи вбачається, що групу прокурорів у кримінальному провадженні №42014000000000310, до складу якої увійшли Особа 25 (старший групи), Особа 26, Особа 27 та Особа 28, було визначено заступником Генпрокурора Особою 6 постановою від 11.11.2016.

Постанову про призначення групи прокурорів вже із включенням до неї самого Особи 6 (із визначенням його старшим групи) була прийнята ним лише 23.07.2017.

Отже, на момент винесення Особою 6 постанови від 27.02.2017 про закриття кримінального провадження №42014000000000310, не було процесуального рішення щодо визначення його старшим прокурором групи або включення його в групу прокурорів у цьому кримінальному провадженні.

Зазначене підтверджується й ухвалою Печерського райсуду м.Києва від 2.08.2017, якою скасовано постанову заступника Генпрокурора Особи 6. про закриття кримінального провадження відносно Особи 8 за ч.5 ст.191 КК від 27.02.2017 як незаконну та необґрунтовану.

За таких обставин ВП ВС вважає, що наведені вище положення КПК щодо меж повноважень прокурора в конкретному кримінальному провадженні дотримані не були.

З приводу письмових пояснень Особи 6 щодо наданих ним комісії судових рішень, а також виявлених фактів порушень процесуального законодавства слідчим Особою 29 та процесуальним керівником Особою 25, що, як стверджує позивач, стало причиною винесення ним постанови про закриття кримінального провадження, ВП ВС зазначає таке.

Відповідно до чч.4—6 ст.36 КПК заступник Генпрокурора має право на подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України чи за нововиявленими обставинами, внесеними ними, керівниками, першими заступниками чи заступниками керівників або прокурорами прокуратур нижчого рівня, брати участь у судовому провадженні з перегляду судових рішень в апеляційному чи касаційному порядку, ВСУ або за нововиявленими обставинами.

Крім того, заступник Генпрокурора своєю вмотивованою постановою має право доручити здійснення досудового розслідування будь-якого кримінального правопорушення іншому органу досудового розслідування, у тому числі слідчому підрозділу вищого рівня в межах одного органу, у разі неефективного досудового розслідування. Заступник Генпрокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування також має право скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та прокурорів нижчого рівня.

Однак ВП ВС зауважує, що у згаданому вище кримінальному провадженні Особа 6 не скасував незаконні та необґрунтовані, на його думку, постанови слідчих та прокурорів нижчого рівня, як це передбачено наведеним вище положеннями ст.36 КПК, натомість самостійно прийняв постанову про закриття кримінального провадження замість уповноважених на це прокурорів.

Таким чином, у ході дисциплінарного провадження, і це відображено в оскаржуваному рішенні комісії, остання встановила в діях Особи 6 склад дисциплінарного правопорушення, передбаченого пп.1 та 8 ч.1 ст.43 закону №1697-VII (неналежне виконання службових обов’язків та втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора).

Комісія, надаючи оцінку обставинам справи на підставі наявних документів у матеріалах дисциплінарного провадження щодо Особи 6, зокрема інформації з Департаменту спеціальних розслідувань Генпрокуратури, встановила, що станом на 27.02.2017 у цьому кримінальному провадженні постановою заступника Генпрокурора Особи 6 від 11.11.2016 було визначено групу прокурорів, до складу якої було включено прокурорів відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих управління спеціальних розслідувань Генпрокуратури Особа 25 (старший групи), Особа 26, Особа 27 та Особа 28.

Таким чином, комісія в межах своїх повноважень надала належну оцінку цьому факту, конкретизувавши на підставі доказів, які містились у справі, склад групи визначених для цього кримінального провадження прокурорів, та зазначила, що Особа 6 мав усвідомлювати, що в матеріалах кримінального провадження станом на 27.02.2017 немає процесуального рішення щодо визначення його старшим прокурором групи або включення його в групу прокурорів у цьому кримінальному провадженні.

Ураховуючи наведене вище, доводи позивача про те, що комісія не досліджувала питання, у діяльність якого саме прокурора незаконно втрутився Особа 6, слід відхилити, а відповідні висновки суду першої інстанції про невмотивованість оскаржуваного рішення комісії, а також висновки про покладення в його основу лише припущень відповідача не відповідають установленим у справі обставинам.

Також ВП ВС не погоджується з доводами суду першої інстанції про невідповідність оскаржуваного рішення комісії принципам обґрунтованості, рівності перед законом та пропорційності, оскільки таке рішення прийнято відповідачем за результатом ретельного дослідження матеріалів дисциплінарної справи стосовно Особи 6 та з урахуванням його усних і письмових пояснень.

Зазначене рішення комісії прийнято з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав і свобод та інтересів особи. При його ухваленні комісією не встановлено обтяжуючих або пом’якшуючих обставин, а застосування до Особи 6 найбільш м’якого дисциплінарного стягнення свідчить про дотримання відповідачем пропорційності діяння призначеному покаранню.

У підсумку ВП ВС дійшла висновку, що в силу вимог ч.6 ст.36 КПК генпрокурор, керівник регіональної прокуратури, керівник місцевої прокуратури, їх перші заступники та заступники при здійсненні нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування мають право скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та прокурорів нижчого рівня. Однак ця норма кримінального процесуального закону не передбачає повноваження зазначеної категорії вищестоящих прокурорів самостійно ухвалювати постанови замість слідчих та прокурорів нижчого рівня.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За приписами п.3 ч.1 ст.317 КАС підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Оскільки висновки суду першої інстанції про невідповідність оскаржуваного рішення комісії критеріям, визначеним ч.2 ст.2 КАС, не відповідають встановленим у справі обставинам, апеляційна скарга комісії підлягає задоволенню, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі ВС від 26.04.2018 — скасуванню з ухваленням нового — про відмову в задоволенні позову.

Керуючись стст.241—243, 250, 305, 310, 317, 322 КАС, ВП ВС

ПОСТАНОВИЛА:

Провадження за апеляційною скаргою Особи 4 — закрити.

Апеляційну скаргу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів задовольнити.

Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26.04.2018 скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову Особи 6 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і скасування рішення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.