Неискорененный конфликт

Споры о взыскании арендной платы за землю доныне рассматриваются в судах трех видах юрисдикции

В Украине длительное время споры, возникающие из земельных правоотношений, касающиеся деятельности государственных регистраторов, органов государственной исполнительной службы и т.п., решались в порядке административного, хозяйственного и гражданского судопроизводства. К сожалению, процессуальная реформа не устранила этот юрисдикционный конфликт.

Юридична невизначеність

З метою вдосконалення процесуального законодавства прийнято закон «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». Його завданням серед іншого називалося визначення чітких критеріїв та механізмів розмежування юрисдикції адміністративних, господарських і загальних судів. Цей закон набрав чинності з 15.12.2017, однак чи розв’язав він юрисдикційні конфлікти?

Відповідно до інформації з ЄДРСР за період з 15.12.2017 до 5.04.2018 до реєстру надійшло 478 рішень щодо стягнення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності. З них 160 ухвалені в порядку господарського, 131 — цивільного та 187 — адміністративного судочинства*. Отже, такі справи дотепер розглядаються судами різної юрисдикції.

При цьому адміністративні суди виходять із того, що спір про стягнення орендної плати за земельну ділянку є публічно-правовим. Адже правовідносини між орендарем, з однієї сторони, та органами доходів та зборів, які є позивачами у цих справах, з другої, врегульовані нормами публічного права, зокрема Податковим кодексом.

Суди ж господарської та загальної юрисдикції переконані, що після укладання договору оренди між орендарем та орендодавцем виникають договірні відносини, які, за своєю правовою природою, є приватноправовими. Відповідно, спір має розглядатись у порядку цивільної або господарської юрисдикції (залежно від суб’єктного складу сторін). При цьому доцільність стягнення орендної плати судами господарської та цивільної юрисдикції нормативно обґрунтовується також положеннями ПК.

Чи відповідає такий підхід принципу юридичної визначеності та чи сприяє це єдності судової практики?

У своїй доповіді «Верховенство права» від 4.04.2011 №512/2009 Венеціанська комісія зазначила, що принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Він є суттєвим і для бізнесової діяльності, з тим щоб генерувати розвиток та економічний поступ. Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими й точними та спрямованими на забезпечення того, аби ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними.

Чи є передбачуваною ситуація, коли оцінку одним і тим самим правовідносинам дають суди кожної юрисдикції, використовуючи різні механізми стягнення? Питання риторичне, однак проблему потрібно розв’язувати на рівні Великої палати Верховного Суду.

Вбачається, що спори стосовно стягнення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності мають розглядатись у порядку адміністративного судочинства. Це випливає з правової природи орендної плати за землю та процесуальних гарантій відповідача у справах цієї категорії.

Адміністрування обов’язкового платежу

Зокрема, згідно з пп.14.1.147 п.14.1 ст.14 ПК «плата за землю — обов’язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку або орендної плати». Отже, орендна плата за ділянки державної та комунальної власності є формою плати за землю та входить до складу податку на майно.

Відповідно до пп.10.1.1 п.10.1 ст.10 ПК податок на майно належить до місцевих податків, а згідно з п.10.2 цієї ж статті «місцеві ради обов’язково встановлюють єдиний податок та податок на майно (в частині транспортного податку та плати за землю)».

Норми з аналогічним правовим регулюванням є і в законі «Про місцеве самоврядування в Україні».

Отже, зобов’язання орендаря є податковим зобов’язанням, а тому його адміністрування має здійснюватися відповідно до вимог ПК.

У розд.ІІ ПК визначено порядок адміністрування загальнодержавних та місцевих податків і зборів, «а також порядок контролю за дотриманням вимог податкового та іншого законодавства у випадках, коли здійснення такого контролю покладено на контролюючі органи» (абз.1 п.40.1 ст.40 ПК).

В абз.2 п.40.1 ст.40 ПК міститься застереження щодо усунення ймовірних колізій. Відповідно до нього, «якщо іншими розділами цього кодексу або законами з питань митної справи визначається спеціальний порядок адміністрування окремих податків, зборів, платежів, використовуються правила, визначені в іншому розділі або законі з питань митної справи».

В інших розділах ПК або в законах з питань митної справи не визначено спеціального порядку адміністрування орендної плати за земельні ділянки. Водночас згідно з пп.4 п.«а» ч.1 ст.33 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить справляння плати за землю. Проте цей акт не є законом з питань митної справи, не спростовує положень ПК щодо адміністрування орендної плати за земельні ділянки, а лише логічно його доповнює.

Відповідно до п.288.1 ст.288 ПК підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку є договір. Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні щороку до 1 лютого подавати органу контролю переліки орендарів, з якими укладені такі договори, а також інформувати про укладення нових, унесення змін до наявних договорів та їх розірвання до 1 числа місяця, що настає за місяцем, в якому відбулися зазначені зміни.

Отже, органи місцевого самоврядування подають до органу контролю інформацію з метою забезпечення адміністрування орендної плати за землю.

Хто стягує борг

Що робити, коли орендар своєчасно не вносить орендної плати? Згідно з положеннями ПК не сплачене своєчасно податкове зобов’язання є податковим боргом, який підлягає стягненню відповідно до процедури, визначеної цим кодексом.

Згідно з п.41.2 ст.41 ПК «органами стягнення є виключно контролюючі органи, уповноважені здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу та недоїмки зі сплати єдиного внеску у межах повноважень, а також державні виконавці у межах своїх повноважень. Стягнення податкового боргу та недоїмки зі сплати єдиного внеску за виконавчими написами нотаріусів не дозволяється».

Отже, саме органи доходів та зборів мають уживати заходів щодо стягнення орендної плати за земельні ділянки з боржників. Будь-які інші підходи суперечать вимогам ПК.

За таких обставин спір щодо стягнення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності є публічно-правовим. Адже правовідносини врегульовані нормами публічного, а не приватного права, а суб’єктом звернення до суду є орган Державної фіскальної служби, який реалізує свою владну управлінську функцію.

Процесуальні гарантії для відповідача

Неякісне або неоднозначне правове регулювання відносин не може зменшувати обсяг гарантій суб’єктів приватного права, у тому числі людей.

Гарантії захисту прав і свобод людини або прав та законних інтересів юридичної особи найкраще можуть бути реалізовані саме в порядку адміністративного судочинства. Адже тут діє принцип офіційного з’ясування всіх обставин справи та презумпція неправомірності рішень, дій та бездіяльності органів влади. Метою адмінсудочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку держави.

Крім цього, ПК містить окремі механізми, які є передбачуваними, та кращі гарантії для платника, ніж ті, що застосовуються при стягненні орендної плати за земельні ділянки в порядку цивільного або господарського судочинства. Зокрема, відповідно до положень ПК стягнення заборгованості можливе тільки тоді, коли вона набуде статусу податкового боргу й не раніше ніж через 60 календарних днів з дня надіслання (вручення) податкової вимоги. Таких гарантій у господарському або цивільному судочинстві немає.

Метою стягнення орендної плати за земельні ділянки є наповнення місцевих бюджетів. Однак такі цілі мають бути досягнуті виключно в спосіб, передбачений законом. При цьому не можна обмежувати прав платника.

З точки зору правої науки, яка формується під впливом концепції верховенства права, недоліки законодавства мають тлумачитися на користь людини. Права, свободи та їх гарантії тлумачаться або розширено, або буквально, але в жодному разі не обмежувально. Натомість під час розгляду вказаної категорії спорів господарськими або цивільними судами відбувається обмеження гарантованих прав платника.

* Пошук зроблений за контекстом «стягнення орендної плати за земельну ділянку комунальної та державної власності», період ухвалення (постановлення) з 15.12.2017 до 5.04.2018.