Убить дракона,
или О прокурорах и поисках истины
Під час круглого столу в липні говорили, що для незалежності КДКП асигнування на неї слід передбачити окремим рядком у бюджеті ГПУ.
Виталий ГАЦЕЛЮК, национальный менеджер программ по вопросам правовой реформы координатора проектов ОБСЕ в Украине, к.ю.н., заслуженный юрист УкраиныСтрана, вот уже несколько месяцев наблюдающая за уникальным во всех отношениях конкурсом на должности в Верховном Суде, к сожалению, оставляет вне поля зрения другие важные учреждения, В частности прокуратуру, отнесенную к «смежным правовым институтам». Как проходит ее реформирование и на что оно больше похоже: на капитальный евроремонт или переклейку обоев?
Прокурори Старого Заповіту
Згідно зі статистикою пересічні українці не дуже довіряють прокуратурі. За даними дослідження Центру Разумкова, яке проводилося навесні 2017 року, прокуратурі довіряють 9,5% респондентів, не довіряють — 83,3%. Тому ідея її перетворення, зазначена в Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015—2020 роки в гарному формулюванні «приведення повноважень та діяльності органів прокуратури до європейських стандартів», очевидно, є слушною.
Роль обвинувача в кримінальному процесі (що залишається основною функцією прокурора) важко переоцінити. У Старому Заповіті ангелом-обвинувачем під час небесного суду є не хто інший, як сатана, який у Новому Заповіті вже стає уособленням зла. Тож варто докласти зусиль, аби під час утілення в життя добрих намірів реформаторів вітчизняні обвинувачі не стали уособленням зла для решти учасників судового провадження.
Отже, що саме підпало під перебудову? Складовою реформи на конституційному рівні стало віднесення прокуратури до судової гілки влади та чергове обмеження її функцій. Тепер прокуратура здійснює:
• підтримання публічного обвинувачення в суді;
• організацію та процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
• представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Зміни до Конституції в цій частині були підтримані Венеціанською комісією. Лише одна рекомендація ВК не була відображена в них — передбачити кваліфіковану більшість для голосування в парламенті за призначення та звільнення Президентом Генерального прокурора.
Що це означає? Що тут не обійтися без оновлення кадрів, які все ще «вирішують усе». Як казали у відомому продукті радянського кінематографа про бідних гусарів, «дайте мені доручення, а вже особливим я його якось і сам зроблю».
Кого, власне, поховали?
За попереднього кримінально-процесуального законодавства слідчі та прокурори були зобов’язані шукати «істину в справі», бажано — дозволеними методами. Новий Кримінальний процесуальний кодекс, в якому конституційну функцію нагляду за додержанням законів органами, які проводять досудове слідство, творчо назвали процесуальним керівництвом, про встановлення істини вже не каже.
Завданням кримінального провадження сьогодні є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів його учасників. При цьому має забезпечуватися швидке, повне та неупереджене розслідування й судовий розгляд, з тим щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження застосовувалася належна правова процедура.
Що ж, теж досить благородно. При цьому прокурор, здійснюючи повноваження відповідно до вимог КПК, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, які не мають на те законних повноважень, забороняється.
Очевидно, що маємо досить новий для вітчизняної прокуратури підхід. Це підтверджує і її теперішнє керівництво. «Ми створили Раду прокурорів, яку обирали на конференціях усі працівники, ми створили Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів, тож сталінська модель більше не діє. Сталінська прокуратура вмерла! Тепер жоден начальник, починаючи з мене, моїх заступників, прокурорів у областях, не може примусити прокурора робити незаконні речі щодо політичної справи чи бізнесової або просто нелюдськи, не по закону», — впевнено, як завжди, заявив Юрій Луценко в інтерв’ю одному з видань у червні поточного року.
У цьому ж інтерв’ю посадовець підкреслив, що він не людина, а Генеральний прокурор, поставивши водночас складне філософсько-правове питання про співвідношення справедливості та закону.
Згадується, як у далекому 2010 році держобвинувачі просили суд призначити майбутньому Генпрокурору тримання під вартою, оскільки підозрюваний, серед іншого, не визнав своєї вини та мав зв’язки зі ЗМІ. Європейський суд з прав людини належно оцінив цей процесуальний «креатив» сторони обвинувачення — і країні це коштувало кілька тисяч євро.
Тож маємо ще один аргумент на користь тези про важливість належної підготовки думаючого прокурора. Дракон у фільмі про його вбивство казав: «Наш учений, теоретик. У молодості пустував, думав… Згодом порозумнішав — почав міркувати».
Отже, спробуємо проаналізувати, що мав на увазі Генпрокурор, говорячи про смерть сталінської прокуратури: дракона було вбито чи він помер з природних причин. Ну і, що завжди важливо в таких випадках: кого, власне, поховали.
Залежна незалежність
Відповідно до старого закону, Генпрокурор, окрім іншого, призначав:
• своїх заступників, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших працівників ГПУ;
• за погодженням з Верховною радою Автономної Республіки Крим — прокурора, заступників прокурора АР Крим;
• прокурорів областей, мм.Києва й Севастополя, їхніх заступників, міських, районних, міжрайонних, а також прирівняних до них інших прокурорів.
Тепер керівник органу прокуратури (у тому числі Генеральної) призначає чи звільняє прокурора з посади не за власною ініціативою, а виконуючи рішення КДКП. Що то за комісія та як вона функціонує?
Цей орган має визначати рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, вирішувати питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посад. Дуже схоже на функції Вищої кваліфікаційної комісії суддів, тільки повноважень більше. ВККС опікується лише добором/переведенням/оцінюванням і не переймається питаннями дисциплінарної відповідальності.
Під час круглого столу, проведеного в липні цього року за підтримки Координатора проектів ОБСЄ в Україні, були озвучені ключові на даний момент перешкоди для функціонування КДКП. Головна з них — відсутність реальних передумов для забезпечення незалежності в роботі комісії. Це насамперед виявляється в короткому терміні повноважень членів (тільки 3 роки), після спливу якого принаймні 5 із 11 членів повертаються на роботу в прокуратуру, щодо працівників якої вони, з високою ймовірністю, виносили рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Проблема полягає й у вкрай розмитих формулюваннях статусу членів КДКП у відповідному законі. Згідно з останнім вони працюють на постійній основі й на час виконання своїх обов’язків відряджаються до комісії. То вони на постійній основі працюють де: у комісії чи на попередній посаді?
Наприклад, закон «Про судоустрій і статус суддів» установлює чітке правило: за членом ВККС, який є суддею або державним службовцем, на час здійснення повноважень зберігаються посада, статус і місце роботи. А якщо це адвокат, то він має також зупинити адвокатську діяльність та участь в органах самоврядування. Щодо члена КДКП такої вимоги закон не містить.
До цього ж прив’язане питання забезпечення діяльності її членів. Умови оплати праці таких осіб, соціального забезпечення визначаються на засадах, установлених для відповідної категорії державних службовців. За членами комісії, які є прокурорами, зберігаються гарантії соціального забезпечення, визначені законодавством для прокурорів.
Для порівняння: розмір винагороди члена ВККС, який не є суддею, встановлюється в розмірі посадового окладу судді Верховного Суду з коефіцієнтом 1,5. Базовий розмір окладу судді ВС становить 75 прожиткових мінімумів (нині це близько 225 тис. грн.).
Для членів КДКП встановлено таке (розпорядженням Уряду): розміри посадових окладів визначаються за схемою посадових окладів, яка встановлюється щороку Кабінетом Міністрів під час підготовки проекту закону про державний бюджет на наступний рік. Зокрема, для голови комісії — за групою 1 оплати праці; його заступника — за групою 2; членів комісії — за групою 3. Це сьогодні, відповідно, 13000, 12000 та 11000 грн.
Є надбавки, але суті питання вони не змінюють. Є й премії, але «конкретні умови, порядок і розміри преміювання визначаються в положенні про преміювання, що затверджується Генеральною прокуратурою в установленому порядку».
Тобто, якщо коротко: заробітна плата членів комісії залежатиме від настроїв Кабміну, а премії — від доброї (чи не дуже) волі Генпрокурора. Дуже антикорупційно!
Іншою складовою незалежності роботи КДКП мав би стати її секретаріат. Закон каже, що питання прийняття на роботу, звільнення з неї, притягнення до дисциплінарної відповідальності, а також умови оплати праці працівників секретаріату визначаються Кодексом законів про працю, законом «Про державну службу» та іншими нормативно-правовими актами.
Із цього нібито випливає ідея функціонування секретаріату КДКП як органу, аналогічного апарату ВККС, ВРП чи Конституційного Суду. Втім, закон про прокуратуру не уточнює правового статусу секретаріату КДКП, він створений ad hoc абсолютно по-іншому. Його роль виконує… управління організаційного забезпечення діяльності (секретаріат) Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів департаменту кадрової роботи та державної служби ГПУ.
Підставою для цього стало положення про порядок роботи КДКП, затверджене всеукраїнською конференцією прокурорів. Саме в цьому документі зазначено, що секретаріат комісії утворюється в ГПУ на правах структурного підрозділу.
І далі йде найцікавіше: за поданням голови КДКП положення про секретаріат затверджується Генпрокурором. Останній також визначає структуру та штатну чисельність секретаріату, призначає на посади та звільняє з них його працівників.
Та чи такі засади створення секретаріату мав на увазі законодавець?
Замість висновків
Очевидно, що за умов, коли 5 членів КДКП (один з яких обов’язково її очолює) є прокурорами, секретаріат — структурний підрозділ ГПУ, а зарплата залежить від Кабміну та Генпрокурора (потенційного їх «клієнта»), сподіватися на «встановлення рівноваги між незалежністю, професійністю, відповідальністю та ефективністю прокуратури» (як зазначено у стратегії) поки що доволі важко. Комісія за такого рівня організації та забезпечення її діяльності не спроможна ефективно виконати покладені на неї дуже важливі функції. Створюється враження, що хтось прагне, аби нова система себе дискредитувала, що стало би приводом для повернення до добре знайомої «вертикалі влади».
Подальше ігнорування проблеми реформи прокуратури з боку суспільства може призвести до доведення ключової ланки системи кримінальної юстиції до критичного стану. І, відповідно, — до ще більшого падіння довіри до неї населення.
Михайло Булгаков уклав у вуста Понтія Пілата запитання «що таке істина?». І хоча римські прокуратори виконували іншу роль, ніж українські прокурори, бажано, щоб і останні ставили собі таке запитання і мали можливість чесно й неупереджено на нього відповісти. Втім, це неможливо, доки система відбору, призначення та звільнення прокурорів не буде доведена до логічного завершення.