На перепутье юрисдикции

Законодательная неопределенностьу обжалование выводов комиссии Минюста относительно решений госрегистраторов

В результате реформы системы предоставления административных услуг в сфере государственной регистрации вещевых прав на недвижимое имущество и их обременений произошло увеличение состава субъектов, которым предоставлены полномочия по регистрации таких прав. Также расширился круг органов, наделенных полномочиями рассмотрения жалоб на действия госрегистраторов. Проанализируем, как это повлияло на возможность судебного обжалования регистрационных действий и какие проблемы при этом возникают.

Два рівні оскарження

Сьогодні державними реєстраторами є нотаріуси, державні та приватні виконавці, а також відповідні працівники суб’єктів державної реєстрації (органів місцевого самоврядування) та акредитовані юридичні особи публічного права.

Реформа системи надання адміністративних послуг не оминула питання оскарження рішень державних реєстраторів. Так, законом «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1.07.2004 №1952-IV (у редакції закону від 26.11.2015 №834-VIII) запроваджено дворівневу процедуру адміністративного оскарження рішень суб’єктів реєстрації. Зокрема, законодавець надав додаткову можливість оскаржити рішення, дії чи бездіяльність державних реєстраторів при реєстрації нерухомого майна — шляхом подання скарги до органів Міністерства юстиції.

Попередня редакція акта до 1 січня 2016 року передбачала можливість оскарження таких рішень лише до суду.

Порядок адміністративного оскарження рішень, дій чи бездіяльності державних реєстраторів регулюється розд.VII закону №1952-IV та Порядком розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 25.12.2015 №1128.

Суб’єкт розгляду скарги на підставі висновків комісії приймає мотивоване рішення про задоволення скарги або про відмову в цьому з підстав, передбачених законами, у формі наказу. Також законом установлено, що рішення, дії або бездіяльність Мін’юсту та його територіальних органів можуть бути оскаржені до суду.

Що первинне: суб’єкт чи предмет?

Проте закон №1952-IV чітко не встановлює, в порядку якого судочинства мають бути вирішені такого роду спори. Водночас і судова практика не містить єдиної позиції стосовно юрисдикції зазначених спорів.

Так, частіше за все рішення державних реєстраторів приймаються на підставі цивільно-правових угод (договір іпотеки, договір поруки тощо). Тобто реєстратор учиняє реєстраційну дію на підставі цивільно-правової угоди, але при цьому є суб’єктом владних повноважень.

При розгляді скарг на дії держреєстраторів комісія Мін’юсту може задовольнити скаргу або відмовити в цьому, відповідно, скасувати реєстраційний запис чи залишити його в силі. При цьому комісія також може бути суб’єктом владних повноважень.

Як правило, спори про оскарження рішень комісії (скасування реєстраційного запису) розглядаються в порядку адміністративного судочинства з огляду на їх публічно-правовий характер. Адже стороною в спорі є суб’єкт владних повноважень.

Так, у справі №826/3736/16 про скасування наказу Мін’юсту й запису про право власності на нерухоме майно суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.

Водночас існує правова позиція, викладена в постанові Верховного Суду України від 14.06.2016 (№21-41а16) у справі за позовом до Державної реєстраційної служби про визнання протиправним і скасування рішення, визнання протиправними дій, скасування запису. В ній зазначено, що спірні правовідносини пов’язані з невиконанням (на думку позивача) умов цивільно-правової угоди. Тому судові палати в адміністративних, господарських і цивільних справах ВСУ на спільному засіданні дійшли висновку, що спір не є публічно-правовим, а випливає з договірних відносин і має вирішуватися за правилами Цивільного процесуального кодексу. Як наслідок, провадження в адміністративній справі закрито.

Тобто ВСУ вважає, що в такого роду спорах позивачем фактично оскаржується правомірність набуття третіми особами права власності на нерухоме майно, а не фактичні адміністративно-управлінські функції державного реєстратора. Отже, такий спір не має ознак адміністративного та підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.

У постанові від 17.02.2015 (справа №21-551а14) ВСУ висловив правову позицію, яка полягає в тому, що в разі прийняття суб’єктом владних повноважень рішення, на підставі якого виникають цивільні права й обов’язки особи, а потім такі права підтверджуються чи оформлені відповідним правовстановчим документом, подальше оспорювання іншою особою правомірності набуття фізичною чи юридичною особою права має вирішуватись у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

Такої позиції дотримується і Вищий адміністративний суд. Наприклад, в ухвалі від 29.03.2016 (справа №701/720/15-а) зазначено: оскільки позивачем оспорюється правомірність набуття третьою особою права власності на нерухоме майно, такий спір не має ознак адміністративного та підлягає вирішенню в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб’єктного складу сторін.

Колізія застосування

На відміну від наведених рішень, Окружний адміністративний суд м.Києва у постанові від 9.09.2016 (справа №826/11931/16) зазначив, що в даному випадку «виконання чи невиконання умов цивільно-правової угоди (договорів кредиту та іпотеки) не є безпосередньою підставою для звернення до адміністративного суду». Натомість основні доводи позивача ґрунтуються на протиправності дій нотаріуса — як суб’єкта, наділеного владними функціями приймати рішення про державну реєстрацію прав, і полягають у тому, що відповідач не мав права прийняти спірні рішення та вчинити спірні реєстраційні дії без учинення нотаріальної дії з нерухомим майном (посвідчення відповідачем факту виникнення, переходу або припинення права власності на нерухоме майно не мало місця). Також позивач посилається на недотримання нотаріусом вимог п.1 ч.1 ст.27 закону №1952-IV.

Тобто, констатує ОАСК, у цій справі спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних правовідносин діє як суб’єкт владних повноважень.

Отже, судова практика з питань оскарження реєстраційних дій є неоднорідною. Враховуючи викладені правові позиції, можемо сказати: Мін’юст, розглядаючи скарги на дії державного реєстратора, вивчає правомірність останніх, з’ясовує, чи було допущено бездіяльність. Якщо при цьому оскаржується правомірність набуття особою права власності на майно, такі спори підлягають розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб’єктного складу сторін.

Тому для уникнення колізій та неоднакового застосування судами норм необхідно внести відповідні зміни до законодавства, чим упорядкувати питання розгляду справ компетентними судами.