Больше конкретики
Необходимо разработать критерии малозначительности отдельных административных правонарушений
Несоблюдение установленных законом ограничений относительно подарков и непредотвращение конфликта интересов - самые распространенные административные правонарушения, связанные с коррупцией.
В Апелляционном суде Киевской области проанализировали собственные решения и материалы обобщения судебной практики местных судов относительно рассмотрения дел о коррупционных админправонарушениях. Наибольшее количество правонарушений, связанных с коррупцией, совершается депутатами местных советов и госслужащими, должностными лицами местного самоуправления.
Закінчення строків накладення стягнення
Згідно з ст.38 Кодексу про адміністративні правопорушення (в редакції закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань забезпечення діяльності органів прокуратури» №336-VIII від 21.04.2015) адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через 2 місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — не пізніш як через 2 місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адмінправопорушення відповідно до цього кодексу підвідомчі суду (судді). Тоді стягнення може бути накладено не пізніш як через 3 місяці з дня вчинення проступку, а при триваючому — не пізніш як через 3 місяці з дня його виявлення, крім справ про адмінправопорушення, зазначені в ч.3 цієї статті.
Згідно із ч.3 ст.38 КпАП адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, а також проступків, передбачених стст.16414, 21215, 21221 цього кодексу, може бути накладено протягом 3 місяців з дня його виявлення, але не пізніш як через 2 роки з дня його вчинення.
В ст.38 КпАП до внесення змін законом №336-VIII було передбачено, що адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення може бути накладено протягом 3 місяців з дня його виявлення, але не пізніше ніж через рік із дня його вчинення. Адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, передбаченого стст.16414 цього кодексу, може бути накладено впродовж 3 місяців з дня виявлення, але не пізніше ніж через 2 роки з дня його вчинення.
У разі закриття кримінального провадження, але за наявності в діях особи ознак адмінправопорушення адмінстягнення може бути накладено не пізніш як через місяць із дня прийняття рішення про закриття кримінального провадження.
Отже, судам потрібно визначити момент учинення правопорушення та момент його виявлення.
Так, Білоцерківський та Бориспільський міськрайонні, Бородянський та Сквирський районні, Славутицький міський суди Київської області закрили провадження в 6 справах у зв’язку із закінченням строків накладення стягнення. Зокрема, останній з них постановою від 2.04.2015 закрив провадження у справі у зв’язку із закінченням на момент її розгляду строків, передбачених ст.38 КпАП. Суд установив, що правопорушення вчинено 26.03.2014, протокол складено 12.03.2015. Тобто з моменту вчинення правопорушення минув рік.
Проте Сквирський райсуд при розгляді двох справ про адмінправопорушення, пов’язані з корупцією, застосував ч.2 ст.38 КпАП, хоча в ній сказано, що вона не застосовується до такого роду проступків.
У зв’язку з відсутністю події
При розгляді зазначених справ необхідно також звертати увагу на те, чи містить діяння склад корупційного правопорушення, передбаченого законом. Найбільшу кількість проваджень (у 15 справах) закрито у зв’язку з відсутністю події та складу адмінправопорушення за ст.1727 КпАП. Так, зокрема, зробили Білоцерківський, Бориспільський та Васильківський міськрайонні, Ірпінський та Славутицький міські, Києво-Святошинський, Миронівський, Таращанський та Тетіївський районні суди. Останній з них постановою від 5.03.2015 закрив провадження у справі на підставі п.1 ст.247 КпАП за відсутністю діях події та складу адміністративного правопорушення, передбаченого ст.1727 КпАП.
У рішенні Конституційного Суду від 13.03.2012 №6-рп/2012 було роз’яснено, що згідно із ч.2 ст.167 Господарського кодексу володіння корпоративними правами не вважається підприємництвом, а встановлена в п.2 ч.1 ст.7 закону «Про засади запобігання і протидії корупції» заборона не поширюється на володіння та/або реалізацію особами, уповноваженими на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, решти корпоративних прав, не пов’язаних з участю в управлінні поточною діяльністю господарського товариства.
Суд першої інстанції встановив, що в матеріалах справи відсутні належні докази щодо входження Г.Р.Т. під час перебування на посаді голови Тетіївської районної державної адміністрації до складу правління, виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства, тому в діях цієї особи не встановлено наявності конфлікту інтересів, у зв’язку із чим вона не може бути притягнута до адміністративної відповідальності за ст.1727 КпАП за неповідомлення безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів.
Миронівський райсуд постановою від 27.05.2015 закрив провадження у справі про вчинення Г.А.А. адмінправопорушення, передбаченого ч.1 ст.1727 КпАП, у зв’язку з відсутністю в його діях складу такого правопорушення. Суд указав, що об’єктивною стороною адмінправопорушення, передбаченого ст.1727 КпАП (в редакції, що діяла станом на 28.04.2014), є неповідомлення безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів.
Таким чином, обов’язковою умовою притягнення до адмінвідповідальності є неповідомлення про конфлікт інтересів фізичної особи, яка має стосовно суб’єкта адмінправопорушення владні управлінські повноваження. Лише при наявності безпосереднього керівника в особи, котру притягують до адміністративної відповідальності, згідно з ст.14 закону «Про засади запобігання і протидії корупції» виникає обов’язок повідомити такого керівника про наявність конфлікту інтересів.
Станом на 28.04.2014 Г.А.А. був депутатом 6-го скликання Росавської сільської ради. Саме у зв’язку із цим пов’язується виникнення суперечності між особистими інтересами цієї людини та її повноваженнями брати участь у голосуванні за розгляд питання про надання сільрадою дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Статус депутата сільської ради визначений законом «Про статус депутатів місцевих рад». Відповідно до ст.3 цього акта така особа є повноважним і рівноправним членом відповідної ради, наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення реальної участі в діяльності ради та її органів.
Ані законом «Про статус депутатів місцевих рад», ані законом «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено існування безпосереднього керівника депутата місцевої ради.
Протоколом про адмінправопорушення не зафіксовано факту існування фізичної особи, яка має стосовно Г.А.А. як депутата Росавської сільради владних управлінських повноважень, тобто є його безпосереднім керівником. Рада є органом місцевого самоврядування, а тому в розумінні ст.1727 КпАП (у редакції, чинній станом на 28.04.2014) не може оцінюватись як керівник депутата.
Обов’язок депутата повідомити сільську раду про наявність конфлікту інтересів виник тільки 26.04.2015 у зв’язку з уведенням у дію закону «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 №1700. Цим актом закон «Про статус депутатів місцевих рад» доповнено ст.591, яка передбачає обов’язок депутата сільради публічно оголосити про конфлікт інтересів під час її засідання, на якому розглядається відповідне питання.
Таким чином, на час участі Г.А.А. в голосуванні за розгляд Росавською сільською радою питання про надання йому дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в його власність законодавство України не передбачало його обов’язку повідомляти сільраду про наявність конфлікту інтересів, а тому в його діях відсутній склад адмінправопорушення, передбаченого ч.1 ст.1727 КпАП (в редакції, чинній станом на 28.04.2014). Вказана постанова залишена без змін апеляційним судом. Проте існує й протилежна практика. Наприклад, Білоцерківський міськрайонний суд притягнув депутата сільради до відповідальності за ст.1727 КпАП, наклавши стягнення у вигляді штрафу в сумі 255 грн.
У постанові суд зазначив: М.Н.Г., будучи зобов’язаною вживати заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів, не повідомила сільську раду про наявність такого конфлікту, не вжила всіх вичерпних заходів, спрямованих на запобігання йому, та, знаючи, що 2.04.2015 на 49-ій сесії 6-го скликання Шкарівської сільської ради приймалося рішення за її заявою, особисто взяла участь у голосуванні стосовно питання про надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 0,01 га для будівництва гаража та проголосувала разом з іншими депутатами ради за вирішення її заяви задля задоволення власних потреб.
Застосування ст.22 КпАП
Відповідно до ст.22 КпАП при малозначності вчиненого адмінправопорушення орган, уповноважений вирішувати справу, може звільнити винуватця від відповідальності й обмежитись усним зауваженням. Як наслідок, у 2015 році та І півріччі 2016-го місцеві суди у семи справах зазначеної категорії звільнили осіб від адмінвідповідальності саме з таких підстав. Постанови про закриття справи з оголошенням усного зауваження винесли Білоцерківський та Броварський міськрайонні, Бородянський, Рокитнянський, Ставищенський та Тетіївський районні суди.
Вирішуючи питання про звільнення особи від адмінвідповідальності на підставі ст.22 КпАП, суди враховували характер правопорушення, особу винуватця, обставини, що пом’якшують або обтяжують відповідальність, його майновий стан, наявність на утриманні неповнолітніх дітей, щире каяття у вчиненому, а також усунення до розгляду справи в суді допущених порушень законодавства, зокрема повернення коштів після виписаної собі премії (Бородянський райсуд).
Крім того, суди вказували, що правопорушення не завдало й не могло завдати істотної шкоди правам і охоронюваним законом інтересам окремих громадян, відповідній територіальній громаді, державі чи іншим особам, захист яких здійснюється законом «Про запобігання корупції» («Про засади запобігання і протидії корупції»).
Апеляційний суд Київської області скасував 4 постанови місцевих судів про звільнення від адмінівідповідальності через малозначність правопорушення за апеляційними скаргами прокурорів. Винесено дві нові постанови про закриття провадження у зв’язку із закінченням строку притягнення до відповідальності, та дві про закриття провадження у зв’язку з відсутністю події та складу правопорушення. Апеляційний суд зазначав: перша інстанція не врахувала того, що, за своєю правовою конструкцією, склад адміністративного правопорушення, передбаченого чч.1, 2 ст.1727 КпАП, є формальним і не передбачає настання жодних суспільно небезпечних наслідків. Тому посилання на відсутність істотної шкоди інтересам суспільства й потерпілих, а також на відсутність прямого умислу на вчинення правопорушення не є критерієм, за яким можливо оцінити малозначність діяння. Відповідно до принципу індивідуалізації дії, вчинені особами, яких притягують до відповідальності, у подальшому можуть слугувати негативним прикладом для інших.
За наслідками перегляду постанов місцевих судів апеляційний суд до двох осіб застосував ст.22 КпАП. Так, скасовано постанову судді Броварського міськрайонного суду від 12.04.2016 стосовно Л.С.М. (притягнуто до відповідальності за ч.1 ст.1727 КпАП) і прийняв нову, якою на підставі ст.22 звільнив цю особу від адміністративної відповідальності, та обмежився усним зауваженням.
У мотивувальній частині постанови апеляційний суд зазначив: Л.С.М. формально порушив вимоги пп.1, 2 ч.1 ст.28 закону «Про запобігання корупції», оскільки особисто голосував за прийняття рішення стосовно свого клопотання. Однак при цьому суд уважає: позаяк на сесії була присутня більшість обраних депутатів ради, яким було завчасно добре відомо про те, що Л.С.М. є депутатом цієї ж ради, заперечень щодо надання дозволу Л.С.М. не було, і рішення все одно прийняли б на його користь.
Прокуратура не встановила, що наданням дозволу Л.С.М. на розроблення проекту землеустрою будь-кому спричинено шкоду чи порушені чиїсь законні права та охоронювані законом інтереси.
Більш того, рішення сесії від 24.09.2015 стосовно Л.С.М., по суті, не тягне за собою будь-яких правових наслідків, про що прямо вказано в його п.5: «Зазначений дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не надає Л.С.М. права володіти, розпоряджатися та користуватися вказаною ділянкою до моменту державної реєстрації цих прав у відповідності до чинного законодавства України».
Про законність указаного рішення Погребської сільради, безумовно, свідчить і той факт, що воно до цього часу ніким не оскаржене та не скасоване, хоча про його наявність було відомо, зокрема й прокуратурі.
Таким чином, Л.С.М. формально порушив вимоги антикорупційного законодавства в частині запобігання конфлікту інтересів, але наслідком цього стало прийняття рішення сесії сільради, яке не тягне за собою юридичних наслідків, шкоди кому-небудь не спричинено, не порушені законні права та інтереси інших осіб.
В іншій справі апеляційний суд наголосив, що при вирішенні питання про притягнення П.Ю.І. до адмінвідповідальності за ч.1 ст.1727 КпАП враховуються такі обставини правопорушення, як учинення його особою, котра нещодавно виконувала обов’язки селищного голови, виникнення конфлікту інтересів з приводу вирішення питання про надання П.В.Ю. в оренду земельної ділянки, на якій розміщені споруди, належні орендарю, факт відмови селищного голови від голосування щодо цього питання перед засіданням сесії, загальновідомість для депутатів місцевої ради родинних стосунків голови сільради та орендаря, відсутність будь-яких шкідливих наслідків. Зазначене свідчить про те, що вчинене П.Ю.І. адмінправопорушення має характер малозначного, що є підставою для звільнення його від відповідальності з оголошенням усного зауваження та для закриття провадження у справі на підставі ч.2 ст.284 КпАП.
Вчені вважають, що державним органам необхідно розробити конкретні критерії малозначності в окремих групах адміністративних правопорушень. Нині існують різні погляди на застосування ст.22 КпАП до корупційних адмінправопорушень. Проте, допоки в ст.22 не внесено змін щодо обмежень її застосування до гл.13-А, проступки, передбачені нею, як і всі інші правопорушення, характеризуються в конкретних випадках ступенем суспільної небезпечності. Він з огляду на обставини справи та дані про особу винуватця може бути як значним, так і незначним.