Агентство для справок с монополией на управление

Чем будет заниматься НАВРУА: розыском коррупционных активов или препятствованием их выявлению?

После обнародования деклараций украинских чиновников, наверное, немало украинцев в очередной раз задумались над тем, когда наконец государственная казна будет наполнена, а взяточники и расхитители понесут заслуженное наказание. Кто ж и как в Украине собирается выявлять похищенное и управлять им? Пролить свет на ситуацию можно, проанализировав закон, регулирующий деятельность созданного органа, призванного заниматься розыском активов, полученных от коррупционных и других преступлений. Но он содержит немало спорных положений.

Некоректні формулювання

Згідно зі ст.9 закону «Про Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» від 10.11.2015 №772-VIII агентство серед іншого виконує такі функції:

1) проводить аналіз статистичних даних, результатів досліджень та іншої інформації про виявлення, розшук та управління активами;

2) готує пропозиції щодо формування та реалізації державної політики у сфері виявлення, розшуку та управління активами, розроблення проектів нормативно-правових актів із цих питань.

Перше, що привертає увагу, — це включене до назви закону словосполучення «інших злочинів». Яких саме інших? Усіх, про які йдеться в «Основній частині» Кримінального кодексу?

Функцію аналізу визначено розпливчато, якось «сором’язливо». Яких і чиїх результатів досліджень? Якщо результатів, то розуміємо, що мова йде про готові висновки інших державних органів або установ. Якщо досліджень, то це зобов’язує до використання наукових розробок.

Також щодо функції, встановленої у п.2, незрозуміло, хто, на думку законодавця, займатиметься аналізом і підготовкою пропозицій? Адже аналітиків у штаті агентства не передбачено. Якщо аналізуватимуться дані з Єдиного державного реєстру активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні, то з огляду на стислі строки надання відомостей органам досудового розслідування, прокуратури та судам знадобляться автоматизовані інформаційно-аналітичні системи та апаратні комплекси інтелектуального аналізу даних, які здатні видавати готове рішення. Відповідно, працювати із цими системами повинні кваліфіковані аналітики.

Без повноважень «розшуку»

Серйозні питання виникають і до п.3 ст.9 закону, в якому закріплено функцію «здійснення заходів з виявлення, розшуку, проведення оцінки активів за зверненням слідчого, детектива, прокурора, суду (слідчого судді)». Так, можна стверджувати, що в цьому нормативно-правовому акті  немає функції власне «розшуку» активів. Здається, це дуже гучне слово для діяльності, що полягає, як випливає з аналізу закону, в основному у відповідях на запити зазначених органів.

Поняття «розшук» традиційно використовується в контексті оперативно-розшукової діяльності. Натомість агентство не є суб’єктом ОРД і не наділене правом проводити відповідні заходи. Розшук здійснюють слідчі та детективи, посад яких у цьому органі теж не передбачено. Тож реально НАВРУА займатиметься лише управлінням активами. З огляду на це коректніше було б його назвати «Агентство з повернення та управління активами» відповідно до зарубіжних так званих ARO/АМО (Asset Recovery Offices/Asset Management Office).

Якщо інституція здійснюватиме розшук, то ця функція потребує набагато більше штатних співробітників, яких можна залучити до її виконання, виходячи із загальної кількості персоналу агентства — 100 працівників. На сьогодні фінансову та економічну розвідку в Україні успішно забезпечує Державна служба фінансового моніторингу.

При цьому в ст.12 закону закріплено, що агентство не має доступу до інформації та банків даних центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму. А цим органом в Україні і є ДСФМ. Тож функція розшуку залишається в цієї установи, а не в НАВРУА.

Ця обставина, у свою чергу, впливатиме на якість аналітичних продуктів та породжуватиме конкуренцію агентства з правоохоронними органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність. Чи не стане НАВРУА своєрідним інформаційно-довідковим бюро, якщо розробники закону не мали це на увазі від самого початку? Якщо ж відповідну інформацію від ДСФМ агентство все ж отримуватиме в електронному вигляді (що малоймовірно), то це потребує її серйозного криптографічного захисту. Тут слід враховувати, що такий захист вимагатиме чималих коштів на придбання відповідного програмного забезпечення та оплату праці висококваліфікованих IT-спеціалістів. Але цього не передбачено видатками, закладеними у державному бюджеті для НАВРУА.

Стоїть питання й про отримання інформації з Національного банку. В законі останній не згадується, тож можна зрозуміти, що агентство не планує отримувати відомості, які становлять банківську таємницю. Вбачається, що воно її і не отримає, навіть якщо захоче укласти договір з НБУ. Конфіденційної інформації регулятор не надасть через відсутність в агентства системи надійного захисту даних, оскільки штатним розписом не передбачено працівників для її обслуговування. Навіть якщо припустити, що потрібні кошти будуть виділені на підставі ст.14 закону, в якій закріплено, що фінансування НАВРУА може здійснюватися не тільки з держбюджету України, а й з інших джерел, зокрема за проектами міжнародної технічної допомоги, все одно придбання такої системи є небаченою розкішшю для агентства зі штатом 100 осіб.

Виникає питання до розд.2 закону щодо виявлення та розшуку активів, які здійснюються шляхом розгляду звернень органів досудового розслідування, прокуратури та судів. При цьому агентство дає відповідь у найкоротший строк, але не пізніше ніж за 3 робочі дні з дня надходження звернення. Можливий і триваліший строк, але він має бути подовжений за погодженням з органом досудового розслідування, прокуратури та судом. Це нереально короткий строк для надання відповіді, якщо вона містить не довідкову інформацію, а проаналізовані матеріали про злочин. До того ж слово «розшук» є лише декларацією такої діяльності. Фактично мова може йти тільки про сприяння детективам, слідчим шляхом надання витягів із баз даних і підготовку запитів до міжнародних організацій.

А що з «управлінням» активами?

При вивченні п.4 ст.9 закону, який передбачає «організацію здійснення заходів, пов’язаних з проведенням оцінки, веденням обліку та управлінням активами», виникає питання щодо залучення експертів для цих цілей. Насамперед у частині визначення переліку тих, кого можна залучати. Чітких критеріїв і принципів оцінювання арештованих активів, а також добору суб’єктів, які цим займатимуться, теж не окреслено, що дає підстави для сумнівів у об’єктивності та прозорості процедури оцінки майна на практиці.

За законом, майно, що швидко псується або втрачає вартість, передається третій особі на реалізацію. Очевидна важливість і необхідність закріплення в законі того, хто може бути тією третьою особою, та чіткого порядку, обмежень, строків. Інакше виникають корупційні ризики, пов’язані з можливістю зловживання правом визначення такого реалізатора.

Ще одне питання, яке потребує відповіді: якщо вироку суду немає, а майно реалізоване, куди мають переказуватися кошти від реалізації?

Тому слід виробити стратегію управління активами на основі наукового дослідження із залученням структур, причетних до інформаційного, фінансового, адміністративного забезпечення в цій сфері: Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державної казначейської служби, Міністерства економічного розвитку і торгівлі, Фонду державного майна, Державної служби статистики.

Пункт 5 ст.9 закону передбачає «формування та ведення Єдиного державного реєстру активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні». Вбачається, що доцільно вносити до реєстру й інформацію про активи, «на які може бути накладено арешт у кримінальному провадженні».

Виходячи з норми закону, агентство лише формує реєстр і надає з нього інформацію на запити детективів. За наявності відповідного програмного забезпечення цю функцію може виконувати і некваліфікований працівник. Проте простішим і логічнішим видається надання права користування цим реєстром самим слідчим та детективам, так само як вони послуговуються Єдиним реєстром досудових розслідувань. До того ж монопольне право агентства на отримання інформації з реєстру може призвести до зловживань з боку його працівників.

Наявність у ст.20 закону норми щодо отримання прибутку агентством від управління коштами та банківськими металами, на які накладено арешт, а саме — розміщення їх на депозитних рахунках НАВРУА, однозначно на певному етапі створює корупційну зацікавленість для голови та інших керівників агентства.

При переданні активів у тимчасове управління не передбачено відповідальності за збиткову діяльність. Застережено лише направлення повідомлення до правоохоронних органів для реагування. У цьому теж є корупційний ризик.

У Цивільному кодексі закріплено, що управитель здійснює управління за договором за плату. Тобто прибуток отримує і управитель, і агентство, так би мовити, «кожній сестрі — по сережці». Немає гарантії, що управитель виявиться добросовісним. Чітких критеріїв і принципів оцінювання арештованих активів, а також добору суб’єктів, які цим займатимуться, також не встановлено. Тож вбачається, що потрібен ще закон «Про тимчасових керуючих активами, що передані в управління».

Стаття 1 Протоколу №1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує кожній фізичній і юридичній особі право мирно володіти своїм майном. У справі «Маркс проти Бельгії» Європейський суд з прав людини вказав, що ця норма спрямована на захист від неправомірного позбавлення майна. Стаття 1044 ЦК передбачає припинення договору управління майном з 10 підстав, зокрема в разі банкрутства. Як у такому випадку діяти агентству? Наприклад, якщо воно розмістить кошти на банківському рахунку і цю фінустанову згодом ліквідують, то особа в разі зняття арешту зможе отримати від Фонду гарантування вкладів фізичних осіб не більш як 200 тис. грн. У даному випадку не можна говорити про адекватний захист права власності, гарантований Конституцією і конвенцією.

Щодо інших функцій агентства

Функції агентства викладено також у пп.6, 7, 8 ст.9 закону. Це  співробітництво з відповідними органами іноземних держав і участь у забезпеченні представництва прав та інтересів України у закордонних юрисдикційних органах, а також надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги слідчим, детективам, прокурорам та суддям. Їх виконання, безперечно, має бути доручене кваліфікованим працівникам, але здійснення цих функцій також може виявитися проблематичним з огляду на малу штатну чисельність співробітників НАВРУА.

І тут в законі як вимогу до кандидатів на посади в агентстві логічно було б закріпити необхідність вільного володіння не тільки державною мовою, але й кількома іноземними.

Насамкінець згідно із ч.2 ст.10 закону приписи НАВРУА обов’язкові до виконання. Проте фахівці у галузі права вже зауважують, що такі приписи можуть бути визнані неконституційними та розцінені як втручання.

Привілеї для CARIN

У п.3 ч.1 ст.16 закону закріплено функцію забезпечення співробітництва з Кемденською міжвідомчою мережею з повернення активів (Camden Asset Recovery Inter-Agency Network, CARIN). Чому лише CARIN? Чому не згадується Ініціатива з повернення вкрадених активів (Stolen Asset Recovery Initiative, StAR)?

До того ж CARIN — це неформальне об’єднання фахівців-практиків, в якому кожна держава-член представлена своїм поліцейським з метою обміну інформацією. Проте Україна не є членом цієї організації. НАВРУА не має статусу правоохоронного органу, тож незрозуміло, за яким принципом розробники виокремили з багатьох міжнародних організацій, з котрими можна співпрацювати з питань повернення активів, саме CARIN, згадавши її в законі?

Хто зацікавлений у створенні органу?

Деякі юристи зазначають, що створення агентства, швидше за все, не приведе до реальних змін у частині стягнення зарубіжних активів. По-перше, проблема полягає не стільки в пошуку активів корупціонерів, скільки в їх стягненні, тобто у винесенні обгрунтованого вироку. По-друге, якщо стягнення планується за кордоном, потрібно, щоб вирок визнав ще і європейський суд за місцем стягнення.

Проаналізувавши закон, можна зробити висновок, що в нинішньому вигляді новостворений орган нагадує декорацію для демонстрування міжнародним партнерам і донорам виконання умов щодо лібералізації візового режиму. Отже, цей нормативно-правовий акт потребує суттєвих доопрацювань.

До того часу діяльність агентства зводитиметься до інформаційно-довідкової роботи (роботи із запитами). Крім того, цей орган матиме необмежені монопольні права на управління арештованими та конфіскованими активами високопосадовців. Скільки коштів отримає від такого «управління» державний бюджет, спрогнозувати неможливо, і ніхто поки що і не намагався це зробити.

Аналіз показує, що виконання кожної закріпленої в законі функції потребує більшої штатної чисельності працівників НАВРУА, ніж передбачено законом. При цьому кожну із функцій нині ефективно виконують інші органи — правоохоронні, Державна служба фінансового моніторингу, Державна фіскальна служба, Міністерство юстиції тощо.

Тож з якою метою в Україні створено це агентство? Для розшуку активів, украдених високопосадовцями, чи для перешкоджання їх реальному виявленню? Особистість обраного незабаром голови НАВРУА розкриє всі карти щодо дійсних намірів лобістів згаданого закону.