Закон і Бізнес


Член ССАС Андрей Волков:

«Обычная констатация факта противоправности решения, действия или бездействия субъекта властных полномочий не может считаться способом защиты права лица»


«Суды в государстве создаются не ради абстрактных споров о правомерности».

№42 (1081) 20.10—26.10.2012
МАРИНА БОЙКО
110069

Права и свободы человека и гражданина защищаются судом. Так говорится в ст.55 Конституции. Статья 2 Кодекса административного судопроизводства определяет, что задачей админсудопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных и служебных лиц. Но всегда ли суду удается определить и применить необходимый способ защиты нарушенного права лица? На этот и другие вопросы ответил член ССАС, судья Киевского окружного административного суда Андрей Волков.


«Люди не знают, о чем просить суд, чтобы тот защитил их права»

— Андрей Станиславович, с какими проблемами сталкиваются админсуды при рассмотрении дел в связи с законодательным регулированием публично-правовых отношений? В частности, хочется услышать, почему возникает проблема, связанная с определением способов защиты нарушенного права.

— Начну с того, что в советское время иск выглядел очень просто — в нем указывались одно-два требования, и всем было понятно, о чем просить суд, чтобы не только получить позитивное решение, но и чтобы оно защитило право истца. Сегодня в административном судопроизводстве мы очень часто сталкиваемся с ситуацией, когда в исковом заявлении люди указывают десятки исковых требований, пытаясь почти полностью продублировать процедуру принятия субъектом властных полномочий решения, а не только тот акт или действие, которыми фактически нарушаются их права или с которыми непосредственно связано возникновение их прав или обязанностей. Например, просят суд признать противоправными акты проверок, действия должностных лиц по изложению в этих актах определенных выводов, служебные записки или другую служебную корреспонденцию, действия руководителя по наложению резолюции на заявление, передачу документа в отдел регистрации, подписание и т.п. О чем это говорит? По-видимому, во-первых, о фундаментальном пробеле в правовых знаниях. Я не хочу сказать, что это проблема отдельных необразованных юристов. Скорее всего, это проблема правовой школы и науки в Украине. Если у цивилистов практически не возникает проблем с формулировкой исковых требований, поскольку область гражданского права устоялась, то административное право в понимании регламентации правоотношений в сфере государственного управления для независимой Украины является достаточно молодой правовой материей. Поэтому юристы-практики не имеют достаточно теоретических знаний в данной сфере. Во-вторых, это проблема законодательного урегулирования: законы, регламентирующие деятельность органов государственной власти и определяющие их компетенцию в тех или иных вопросах общественной жизни, почти никогда не содержат предписаний по поводу способов защиты права лица судом в случае незаконных действий субъекта властных полномочий. Как следствие, люди не знают, о чем просить суд, чтобы тот защитил их права.

Нужно объяснить, что в Украине государственная власть осуществляется на принципах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Учитывая это, суд не может брать на себя полномочия исполнительной или законодательной ветви власти. Согласно Конституции все органы государственной власти действуют в пределах полномочий и способами, которые предусмотрены законами. Это значит, что суд, принимая решение, может выносить только такие предписания, которые предусмотрены законом.

Когда у лица возникает потребность в судебной защите, главным вопросом является то, о чем просить суд, чтобы он смог удовлетворить просьбу, а в случае ее удовлетворения — достичь цели защиты права истца.

Просьба должна выглядеть так, чтобы способ защиты, примененный в судебном решении, приводил к восстановлению права лица. Правосудие всегда имеет восстановительный характер. Судебное решение должно восстановить право лица до такого состояния, каким оно было до момента совершения правонарушения, и устранить негативные последствия. Если это сделать невозможно (потому что негативные последствия уже наступили), следует решать вопрос о компенсации ущерба, причиненного лицу.

— Какие же есть способы защиты прав?

— Для каждого вида правоотношений, возникающих в государстве, существуют присущие им способы защиты прав. Например, если говорить о нарушениях, связанных с защитой права собственности или другого вещного права, то в этом случае Гражданским кодексом предусмотрены конкретные способы защиты. Так, если человек считает, что действиями других лиц нарушено его право собственности на определенное имущество, защита этого права осуществляется путем истребования имущества от лица, которое незаконно, без соответствующего основания им завладело, устранения препятствий в осуществлении права пользования и распоряжения имуществом, признания права, если это право не признается или оспаривается другим лицом и т.п. Если кто-то кому-то должен деньги, нужно требовать их взыскания.

Следует обратить внимание на проблему, с которой столкнулись цивилисты. В ст.16 ГК приведен перечень способов защиты гражданских прав и интересов, который, кстати, не является исчерпывающим. Создается впечатление, что лицо на собственное усмотрение может выбирать среди всех пунк­-
тов этой статьи тот, который ему понравился. Однако повторюсь, для каждого вида правоотношений есть собственный, присущий именно данной категории правоотношений, способ защиты права. О чем свидетельствует приведенный пример в сфере защиты права собственности.

«Судебное решение должно защищать права лица»

— А какая ситуация сложилась в сфере публично-правовых отношений?

— Гражданско-правовые отношения построены на принципе автономии воли, и мы имеем дело с абсолютно равными субъектами, которые имеют равные права и обязанности по отношению друг к другу, а государство имеет возможность применить определенные меры принуждения к недобросовестной стороне. В пуб­лично-правовых отношениях возникает другая ситуация: мы сталкиваемся с разделением власти на три ветви, каждая из которых не может вмешиваться в деятельность других. Стороны в публично-правовых отношениях не являются равными, а государство не может применить меру принуждения само к себе.

В ст.105 КАС приведен перечень требований (способов защиты права), которые могут быть в административном иске:

• отмена или признание недействительным решения субъекта властных полномочий;

• обязательство ответчика принять решение или совершить определенные действия;

• обязательство воздержаться от совершения определенных действий;

• взыскание с ответчика средств в возмещение ущерба, причиненного его незаконным решением, действием или бездействием;

• выполнение приостановленного или несовершенного действия;

• установление наличия или отсутствия компетенции (полномочий) субъекта властных полномочий и т.п.

Как и в случае с гражданско-правовыми отношениями (ст.16 ГК), создается впечатление, что лицо на собственное усмотрение может выбирать любой из способов защиты.

Соответственно в ст.162 КАС приведен перечень способов защиты нарушенного права, которые применяет суд при решении административного дела:

• признает противоправными решения субъекта властных полномочий, действия или бездействие и отменяет или признает недействительным решение;

• принимает постановления о повороте исполнения решения, о взыскании с ответчика средств;

• обязывает ответчика совершить определенные действия или воздержаться от их совершения и т.п.

Я уже говорил, что судебное решение должно защитить права лица, то есть восстановить его в правах. Однако в админист­ративном судопроизводстве есть сложность — суд не может брать на себя функции исполнительной власти, принимать за нее решения или побуждать к совершению определенных действий, которые входят в ее компетенцию. Конечно, если такое право не предоставлено суду материально-правовым законом.

Давайте сравним украинское и французское административное судопроизводство. Так, процедура в административных судах Франции имеет следственный характер. Процесс представляет собой поиск судьей элементов решения спора. Он привлекает к делу ответчика, ведет расследование, устанавливает сроки подачи тех или иных документов, принимает решение о закрытии заседания. Кроме того, судья помогает заявителю предоставить необходимые доказательства. Он может требовать от администрации соответствующие уточнения, разъяснения, а если она отказывается их предоставлять, то судья делает вывод о том, что решение действительно было незаконным.

В Украине, если субъект властных полномочий не предоставляет доказательств, суд их истребует. Субъект властных полномочий должен предоставить суду все имеющиеся у него документы и материалы, которые могут быть использованы в качестве доказательств по делу. В случае неисполнения этой обязанности суд опять истребует указанные документы и материалы.

Во Франции решение администрации не может быть заменено судебным решением. Админсуд, как правило, указывает в своем решении на факт нарушения администрацией конкретных прав. Последняя обязана исполнить судебное решение и восстановить нарушенные права. При этом суды отменяют или признают недействительными незаконные акты органов государственного управления. Суд в этом случае обязывает администрацию устранить негативные последствия действия незаконных актов, восстановить нарушенные права и компенсировать причиненный ущерб. В исключительных случаях, которые определены законом, судья может заменить признанное незаконным решение администрации юридически правильным решением суда.

— То есть украинские законодатели тоже должны четко прописать в законах способы защиты нарушенного права в тех или иных правоотношениях?

— Да. В частности, в тех случаях, когда субъект властных полномочий (публичная администрация) принимает незаконное решение или уклоняется от принятия определенного решения, закон, регулирующий те или иные правоотношения, должен делегировать суду полномочия постановить такое решение, которое бы заменило незаконное решение органа исполнительной власти. Но, по моему мнению, эти полномочия не должны быть изложены абстрактно, безотносительно к спорным правоотношениям, в виде перечня, где способы защиты нарушенного права определяются судьей на собственное усмотрение.

«В законодательном регулировании есть определенные позитивные сдвиги»

— Как сегодня осуществляется законодательное регулирование в публично-правовой сфере?

— Посмотрите, например, на законодательство по вопросам доступа к публичной информации, защиты прав беженцев и лиц, которые нуждаются в дополнительной или временной защите, на избирательное законодательство и т.п. В сфере административного права доминирует такой подход: законодатель определяет регулирование правоотношений и констатирует, что решение, действие или бездействие субъекта властных полномочий могут быть обжалованы в суд. Но какое решение по этому поводу он может принять в случае установления незаконности решения, действия или бездействия? Просто констатировать факт противоправности? Но каким образом защищается право лица, восстанавливаются нарушенные права? Суды в государстве создаются не ради абстрактных споров о правомерности. Необходимость в судебной защите должна быть реальной, а решение суда действенным и приводить к восстановлению прав истца. Обычная констатация факта противоправности решения, действия или бездействия субъекта властных полномочий не может считаться способом защиты права лица, ведь с констатацией такого факта не связаны никакие правовые последствия оспариваемого решения. Незаконное решение должно быть лишено юридической силы, то есть возможности исполнения, а если оно уже исполнено и негативные последствия наступили — необходимо ставить вопрос о присуждении компенсации. В исключительных случаях, определенных законом, суд должен постановить такое решение, которое бы заменило собой неправомерное решение субъекта властных полномочий.

Следует отметить, что в действующем законодательном регулировании есть опре­деленные позитивные сдвиги. Так, в законе «О выборах народных депутатов Украины» в отдельных случаях уже четко определен вид иска, с которым лицо может обратиться в суд (например, об уточнении списка избирателей). В таком случае понятно, о чем постановляется решение суда. Но имеет место и другая ситуация: в суд обжалуются определенные решения, действия или бездействие избирательной комиссии (например, по поводу отказа в регистрации кандидата в депутаты). Суд устанавливает, что отказ является неправомерным, а что дальше? Принять решение вместо избирательной комиссии или обязать рассмотреть вопрос второй раз? Эти вопросы должен урегулировать закон. Другой пример —
лицу незаконно отказали в предоставлении статуса беженца. Может ли суд предоставить лицу данный статус, если это полномочия не суда, а миграционной службы? Очевидно, нет. Если законодатель все же желает, чтобы данный вопрос был урегулирован, он должен отобразить это в нормативно-правовых актах.

К сожалению, так получилось, что у нас не очень отличаются по юридическим последствиям такие слова, как признание акта «недействительным», «незаконным», «отмена» акта и т.д. В юриспруденции не должно быть так, чтобы разные слова имели одинаковое юридическое значение. Каждый юрист знает — если термины разные, то должны быть определенные отличия.

Когда мы говорим о соответствующих правовых последствиях, то под отменой акта следует понимать лишение его юридической силы, способности к применению. Если употребляется «признать незаконным» или «недействительным» — это не «отменить», а что-то другое в юридическом значении. Это для филологов указанные слова являются синонимами, а для юристов они должны иметь существенные отличия, которые связаны с действием акта, его силой и т.п.

Хочется обратить внимание, что следует четко выяснять первичные признаки административного акта: что является актом индивидуального действия, а что нормативно-правовым актом, каким образом они действуют во времени, пространстве и в зависимости от круга лиц, когда они являются исполненными и можно ли отменить акт, который уже утратил силу. Еще один вопрос: где та граница, когда обжалуется действие субъекта властных полномочий, а когда административный акт (решение)? Мы понимаем, что любое решение субъекта властных полномочий формируется соответствующим образом: субъект властных полномочий двигается по определенной процедуре вплоть до того момента, когда правоотношения оформляются актом (решением субъекта властных полномочий). А что именно может быть предметом обжалования в суде и что будет приводить к защите прав лица — действие или акт?

Как видим, поднятая проблема имеет как теоретический, так и практический характер. Было бы хорошо, если бы научные работники присоединились к этой дискуссии и законодатель отреагировал на данные вопросы, более тщательно готовя проекты нормативных актов или совершенствуя действующее законодательство.