Выборочный учет
Последняя редакция изменений в Конституцию не решает ряда острых и принципиальных проблем
Какой будет дальнейшая судьба судейского корпуса? Что рекомендует Венецианская комиссия относительно назначения, увольнения и перевода судей? Чтобы ответить на эти вопросы, проанализируем, все ли рекомендации ВК учтены в обновленном проекте изменений в Конституцию.
Переводом судей займется Высший совет юстиции? Представитель Украины в Венецианской комиссии Сергей Кивалов – о том, что же все-таки рекомендует Венецианская комиссия в отношении назначения, увольнения и перевода судей. И все ли рекомендации Венецианской комиссии учтены в проекте конституционных изменений.
Украинская Конституционная комиссия учла одну из ключевых рекомендаций ВК: предлагается передать полномочия о переводе судьи из одного суда в другой Высшему совету правосудия. (Напомню, проектом изменений в Конституцию планируется реорганизовать Высший совет юстиции в Высший совет правосудия). Ранее предлагалось закрепить это право за Президентом. Сейчас переводом «ведает» Высшая квалифкомиссия судей: рассматривает вопрос перевода, принимает решение и готовит представление Главе государства или Верховной Рады. Перевод судьи осуществляется указом Президента, а в отношении судей, избранных бессрочно и переводящихся в вышестоящий суд или в другую судебную специализацию — Постановлением Верховной Рады. Но есть оговорка: даже в случае принятия конституционных изменений, первые 2 года решение о переводе будет принимать Президент по представлению Высшего совета юстиции.
При этом лишь частично выполнена рекомендация Венецианской комиссии в части балансирования квот представительских органов при формировании Высшего совета правосудия: согласно последней редакции проекта конституционных изменений, Верховная Рада получит, наряду с Президентом, свою квоту из 2 членов в составе Высшего совета правосудия. Однако осталась невыполненной рекомендация Венецианской комиссии в части избрания членов Высшего совета правосудия Верховной Радой квалифицированным большинством голосов или введения другого механизма обеспечения участия оппозиции в процессе избрания. Это делается для того, чтобы исключить политическое влияние и обеспечить назначение профессионалов.
Как видим, наибольший резонанс в обществе вызывает та часть проекта, которая касается непосредственно судьбы более 8 000 судей. А именно столько насчитывает судейский корпус Украины, рассматривающий более четырех миллионов дел ежегодно. И в первую очередь, это более 1000 судей, назначенных на должности на первый пятилетний срок и еще не избранных бессрочно Верховной Радой. Копья ломаются вокруг того, должна сейчас Верховна Рада избирать этих судей бессрочно или нет. Мнения разделились. Знаете, дискуссии можно вести сколько угодно. Но есть действующий закон. И действующая Конституция. И все процедуры должны выполняться в соответствии с тем законом, который есть на сегодняшний день. Будет другое законодательство – будут и другие процедуры. Дело в том, что проект Конституционной Комиссии изначально предусматривал прекращение полномочий судей по истечение 5-летнего срока на который они были назначены.
В этом отношении, Венецианская Комиссия указала на необходимость дополнительных гарантий для каждого такого судьи – «пятилетки». Рекомендуется освободить от прохождения дополнительной подготовки в течение нескольких последующих лет. Но только в том случае, если они успешно пройдут конкурс на судейские должности. Этого нет в последней редакции Проекта, одобренной Конституционной комиссией 30 октября. Вместо этого, проект дополнен новой нормой. Она дает право таким судьям быть назначенными заново, но по новой процедуре новой редакции закона «О судоустройстве и статусе судей», которая появится в случае внесения изменений в Конституцию. То есть, у этих судей не будут отнимать права стать судьями вновь — но никакого упоминания о каких-либо льготах для них нет. Авторы реформы могут, конечно, возразить, что рекомендацию Венецианской Комиссии реализуют позже, когда будут приводить в соответствие с Конституцией профильный закон. Однако, важно чтобы эти судейские гарантии не «положили под сукно», чтобы эксперты и гражданское общество не дали забыть об этом. Тут есть еще один очень важный момент. Ведь есть судьи- «пятилетки» срок полномочий которых истекает. А есть те, кто уже рекомендован к избранию бессрочно. Представления на них уже поступили в Верховную Раду. Таких – 547. Сейчас звучат различные призывы в отношении рассмотрения их вопроса Верховной Радой, в том числе всех их не избирать без каких бы то ни было причин и создать, таким образом, вакансии для новых конкурсов. Я считаю это неправильным. Во- первых, эти судьи проверены и уже рекомендованы к избранию Высшей квалифкомиссией судей. Во-вторых, я бы хотел отметить, что Венецианская комиссия неоднократно в своих Заключениях настаивала на том, чтобы устранить парламент из процесса назначения судей, отказаться от какого бы то ни было политического влияния на судей. Если бы прислушались к рекомендациям Венкомиссии, то этого разговора не было бы вообще.
Не будем забывать, что изменения в Конституцию в отношении правосудия еще даже не готовы, не внесены на рассмотрение Верховной Рады. И, напомню, они требуют двухступенчатой (на двух сессиях подряд) процедуры утверждения. И пока эта процедура не завершена, пока никаких изменений нет, нужно неукоснительно соблюдать действующие Конституцию Украины, закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» в редакции от 1 апреля 2015 года, парламентский Регламент в редакции от 28 октября 2015 года и все предусмотренные ими процедуры в отношении каждого судьи. Мы не можем и не должны позволять игнорировать требования Основного закона. Поясню чуть подробнее. Статьей 76 Закона «О судоустройстве и статусе судей» дано полномочие Высшей квалификационной комиссии судей Украины рекомендовать судью к избранию бессрочно или отказать в такой рекомендации в случае подтверждения предусмотренных законом обстоятельств, препятствующих избранию судьи. Статья 204 Регламента не дает Верховной Раде таких юридических оснований — не избрать бессрочно судью, которого Высшая квалификационная комиссия судей рекомендовала к избранию. У народных депутатов есть право ставить вопросы кандидату на избрание судьей бессрочно во время пленарного заседания. Но нет установленного законом основания его не избирать. И нет юридических оснований не выносить в сессионный зал на голосование те 547 рекомендаций об избрании судей бессрочно, которые находятся в парламенте. Выходит, где кому-то выгодно не соблюдать предписания Конституции и закона — можно это сделать? А от всех требовать ее соблюдения – что может быть большим лукавством и нивелированием правовых основ государства? Чтобы судебно-правовая реформа оказалась успешной, необходимо строго соблюдать Конституцию и законы: сегодня – в сегодняшней редакции, завтра – в завтрашней. И в первую очередь – первым лицам государства, политикам первого эшелона. Это пример для самих избираемых судей, которым предстоит ежедневно применять закон. Очень важное значение судебная реформа будет иметь для судей высших специализированных судов. Как уже известно, в окончательной редакции Заключения, Венецианская комиссия рекомендовала упразднить высшие специализированные суды и при этом сохранить административные суды в качестве автономной системы. 30 октября, Конституционная комиссия сохранила изначальную редакцию соответствующей нормы статьи 125 Конституции: «в Украине могут функционировать высшие специализированные суды в соответствии с законом» (в действующей редакции: «Высшими судебными органами специализированных судов являются соответствующие высшие суды»)
Это открывает возможности для упорядоченной реформы структуры специализированных судов. Упразднять их сразу после реформы – не будет конституционных оснований. В то же время, появляется возможность поэтапной ликвидации высших специализированных судов. Заключение Венецианской Комиссии подразумевает необходимость сохранения только Высшего административного суда – как инструмента реализации конституционной гарантии кассационного обжалования судебных решений в рамках автономной системы административного судопроизводства.
И еще один животрепещущий момент — это судьба всего судейского корпуса Украины в конктексте предложений о его тотальной замене.
Рекомендации Венецианской комиссии не допускают возможности полного и единовременного увольнения всех судей и замены их новыми. Комиссия была категорична: увольнение всех судей не соответствует европейским стандартам и верховенству права. Если, конечно, не считать таких исключительных ситуаций, как прерывание конституционной преемственности – например, как отметил секретарь Венецианской Комиссии Томас Маркерт на заседании Конституционной комиссии 30 октября, при замене Конституции УССР 1978 года первой Конституцией независимой Украины в 1996 году. Я рекомендовал бы с большим вниманием отнестись к позиции Венецианской Комиссии и ее представителей в этом щекотливом вопросе.
Наконец, важно обратить внимание на еще одно замечание Комиссии: сама по себе замена всех 8000 действующих судей создаст серьезный риск, поставив под угрозу процесс осуществления правосудия. Не менее важно обеспечить выполнение другой рекомендации Венецианской Комиссии: на законодательном уровне, навести порядок в хитросплетении параллельных процедур и дублирующих друг друга органов в отношении проверок, аттестаций и оценок судей, которых уже существует три, а проектом конституционных изменений предусмотрена еще и четвертая. Комиссия подчеркнула, что предлагаемое законопроектом оценивание «профессионализма, этики и честности всех судей» может быть осуществлено лишь в качестве чрезвычайной меры, быстро, эффективно, с большой осторожностью и должно быть ограничено по времени. Комиссия повторила, что считает крайне проблематичным и, вероятно, неспособным обеспечить соблюдение строгих гарантий для тех из судей, кто отвечает критериям профессионализма, этичности и честности, одновременное осуществление различными органами взаимно дублирующих процедур:- квалификационного оценивания согласно пункту 6 «Заключительных и переходных положений» Закона «Об обеспечении права на справедливый суд»- проверки согласно Закону «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» — люстрационной процедуры согласно Закону «Об очищении власти». Комиссия указала на ранее данные рекомендации: — гармонизировать специальные и люстрационную процедуры в отношении судей.- детально прописать в тексте закона жесткие гарантии защиты судей, соответствующих своим должностям, в рамках процедуры квалификационного оценивания, предусмотренной пунктом 6 «Заключительных и переходных положений» Закона Украины «Об обеспечении права на справедливый суд». И так в сухом остатке мы имеем.
Во-первых, последняя редакция проекта изменений в Конституцию, хотя технически учитывает большинство рекомендаций Комиссии, не решает ряда острых и принципиальных проблем. А ведь решать их все равно придется. Это будет на уровне обычного законодательства, не конституционного. И решать их нужно «уже на вчера», не зависимо от того, состоится ли «конституционная реформа правосудия» вообще.
Во-вторых, этот проект, как я уже неоднократно говорил, запоздал минимум лет на десять. В прошлом такие изменения помогли бы установить независимый и справедливый суд. В настоящем — они большей частью устарели. Оправдает ли обсуждаемая реорганизация потерю институционной памяти, усилий, затраченных на создание действующих судов — большой вопрос.
Сейчас на повестке дня должны уже стоять избрание судей народом, на основании всеобщего, равного и прямого избирательного права, и конституционная гарантия права на суд присяжных каждому гражданину, обвиняемому в совершении преступления, за которое грозит лишение свободы. Как иначе сегодня вернуть народное доверие судам — я не знаю и, говоря по совести, никто не знает.