Право на обжалование
Проверка правильности формирования воли одной из сторон относительно распоряжения землей и передачи соответствующих прав относительно нее не может осуществляться по правилам КАС. К такому выводу пришел ВСУ в постановлении от 24 февраля 2015 №21-34а15, текст которого печатает "Закон и Бизнес".
Верховний Суд України
Іменем України
Постанова
24 лютого 2015 року м.Київ №21-34а15
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду у складі:
головуючого — Кривенка В.В.,
суддів: Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Коротких О.А., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л., Терлецького О.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Особи 10 до головного управління Державного агентства земельних ресурсів у Київській області, третя особа — Особа 11, про визнання протиправними та скасування наказів,
ВСТАНОВИЛА:
У грудні 2013 року Особа 10 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправними та скасувати 48 наказів Держземагентства від 3.07.2013 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та затверджених згідно з ними 48 наказів від 23.07.2013 про затвердження проектів землеустрою щодо відведення вказаних земельних ділянок у власність.
Обгрунтовуючи позов, Особа 10 послався на порушення Держземагентством його прав як члена територіальної громади м.Броварів під час винесення зазначених наказів, недотримання стст.4, 5, 17 закону від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) та ст.118 Земельного кодексу щодо надання у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення загальною площею 94,67 га, які відповідно до Генерального плану м.Броварів, затвердженого рішенням сесії Броварської міської ради від 26.08.99 №150-11-23, передбачені під розміщення транспортної розв’язки та житлово-цивільного і складського будівництва.
Окружний адміністративний суд м.Києва постановою від 24.02.2014 у задоволенні позову відмовив.
При цьому суд дійшов висновку про те, що саме до повноважень Держземагентства належать питання передання у власність земель сільськогосподарського призначення.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 4.09.2014 рішення суду першої інстанції скасував, а позов задовольнив.
Вищий адміністративний суд ухвалою від 4.12.2014 рішення суду апеляційної інстанції залишив без змін. Суди апеляційної та касаційної інстанцій дійшли висновку, що позивач належним чином обгрунтував своє твердження щодо порушення його законних інтересів оскаржуваними наказами Держземагентства. Крім того, зазначили, що саме невідповідність місця розташування об’єкта вимогам генерального плану населеного пункту є підставою для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, а тому дії відповідача не відповідають вимогам чинного законодавства.
У заяві про перегляд судових рішень ВС Особа 11, посилаючись на неоднакове застосування касаційним судом ст.55 Конституції та ч.2 ст.171 Кодексу адміністративного судочинства, просить скасувати ухвалу ВАС від 4.12.2014, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 4.09.2014 та постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 24.02.2014 і прийняти нове судове рішення — про закриття провадження у справі.
На обгрунтування заяви додано постанову ВАС від 14.12.2011 (№К/9991/34681/11) у справі за позовом Особи 5 до Донецької обласної державної адміністрації про передання релігійній громаді <…> у власність культової будівлі, в якій касаційний суд дійшов висновку, що Особа 5 права на оскарження нормативно-правового акта не мала, оскільки оскаржити його можуть особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб’єктом правовідносин, в яких буде застосовано цей акт, тобто особа має довести факт застосування до неї оскаржуваного акта або те, що вона є суб’єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта. На обгрунтування наведених у заяві доводів також надано ухвалу цього ж суду від 15.05.2014 (№К/800/24955/13) у справі за позовом Особи 4 до Київської міської державної адміністрації про визнання нечинним рішення про продаж земельної ділянки, яку позивач уважав прибудинковою територією об’єднання співвласників багатоквартирного будинку. У своєму рішенні суд касаційної інстанції погодився з висновками судів попередніх інстанцій, які відмовили в задоволенні позову, при цьому вказували, що позивач не довів, що спірна земельна ділянка оформлена як прибудинкова територія, а отже, позивач не довів і факт порушення його законних прав та інтересів.
Перевіривши наведені в заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВС дійшла висновку про неоднакове застосування судом касаційної інстанції норм матеріального права при вирішенні питання щодо права на оскарження актів індивідуальної дії.
Усуваючи розбіжності в застосуванні судом касаційної інстанції норм матеріального права, колегія суддів виходить із такого.
За змістом ст.6 КАС, кожна особа має право в порядку, встановленому цим кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб’єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. У деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб’єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду по захист порушених прав, свобод або інтересів.
Так, відповідно до ч.2 ст.171 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб’єктом правовідносин, в яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.
Зі змісту регулювання, яке міститься у КАС, також убачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
Особа 10 оспорив накази, які є правовими актами індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов’язки тільки тих суб’єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб’єктів), яким його адресовано.
Право на захист — це самостійне суб’єктивне право, яке з’являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.
Таким чином, відсутність у будь-кого (крім власників вказаних земельних ділянок), в тому числі і позивача, Особи 10, прав чи обов’язків у зв’язку з оскаржуваними наказами не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Посилання позивача на порушення його прав є безпідставними, оскільки зазначені накази не стосуються його безпосередньо.
Крім того, відповідно до ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4.11.50 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Європейський суд з прав людини у справі «Зенд проти Австрії» від 12.10.78 вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не тільки на правову основу самого існування «суду», а й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, установлений законом» у ч.1 ст.6 конвенції передбачає «всю організаційну структуру судів, уключно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, установленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Відповідно до ч.2 ст.2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами встановлено інший порядок судового провадження.
Розглядаючи справу, суди всіх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. На думку колегії суддів Судової палати в адміністративних справах ВС, такий висновок не грунтується на правильному застосуванні норм матеріального права з огляду на нижченаведене.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.17 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ч.1 ст.3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передання відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами КАС.
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВС дійшла висновку, що в разі прийняття суб’єктом владних повноважень рішення про передання земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
Не обговорюючи питання правильності застосування судами норм ЗК, колегія суддів уважає, що в цьому випадку неоднаково застосовано ст.6 конвенції стосовно «суду, встановленого законом». Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі й обов’язок суб’єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає в змагальності сторін, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, установленим законом» у розумінні ч.1 ст.6 конвенції.
Отже, висновок суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, про правомірність оскаржуваних наказів грунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, тому ухвала ВАС від 4.12.2014 відповідно до ч.2 ст.243 КАС підлягає скасуванню, а справа — направленню на новий касаційний розгляд.
Керуючись стст.241—243 КАС, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВС
ПОСТАНОВИЛА:
Заяву Особи 11 задовольнити частково.
Ухвалу ВАС від 4.12.2014 скасувати, справу направити на новий касаційний розгляд.
Постанова є остаточною й оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого п.2 ч.1 ст.237 КАС.