Мирные собрания: с ограничениями и без

Для безопасности Президента и обеспечения общественного порядка суд может не разрешить проведение массового мероприятия

В третьей части обобщения практики применения административными судами законодательства во время рассмотрения и решения на протяжении 2010—2011 гг. дел относительно ограничений реализации права на свободу мирных собраний (предыдущие части см. в №№29—30) приводятся примеры удовлетворения и отказа в удовлетворении «мирных» исков.

Реальная опасность

Законодатель наделил полномочиями устанавливать ограничения в реализации права на мирные собрания только суд, который может воспользоваться ими в соответствии с Конституцией лишь в интересах национальной безопасности и общественного порядка с целью:

• предупреждения беспорядков или преступлений;

• охраны здоровья населения;

• защиты прав и свобод других людей.

Во время рассмотрения и решения дел указанной категории суды анализировали доказательства и давали оценку обстоятельствам, имеющим значение для правильного решения дел, в частности цели и содержанию мирных собраний, возможности возникновения конфликтов и нарушений правопорядка во время одновременного проведения собраний, которые имеют противоположную политическую, идеологическую направленность, изучали поведение организаторов и участников прошлых собраний, выясняли вероятность опасности нарушения прав и свобод других людей и т.п.

Удовлетворяя иски о запрещении проведения мирных собраний или устанавливая другие ограничения в реализации права на мирные собрания, суды усмотрели возможность нарушения интересов национальной безопасности и общественного порядка в:

• препятствовании свободному доступу граждан и работников к государственным учреждениям, рядом с которыми планировалось проводить мероприятия;

• нарушении нормального движения транспортных средств на участках дорог, приближенных к месту проведения мероприятия;

• возможности возникновения конфликтных ситуаций в случае, если совпадают место и время проведения нескольких мирных собраний разной (часто противоположной) идеологической направленности и т.п.;

• вероятности возникновения беспорядков, совершения преступлений, нарушений прав и свобод других людей в связи с отсутствием у органов исполнительной власти и местного самоуправления возможности обеспечить общественный порядок во время проведения мирного мероприятия из-за уведомления о его проведении в ненадлежащий для этого срок;

• неуведомлении органов исполнительной власти и местного самоуправления о количестве лиц, которые будут принимать участие в массовых мероприятиях, времени или месте их проведения, что делает невозможным осуществление органами исполнительной власти и местного самоуправления подготовительных мероприятий до их проведения;

• недостаточном количестве сотрудников правоохранительных органов, которое требовалось для обеспечения безопасности проведения того или иного мирного мероприятия, в связи с их занятостью в других мероприятиях общегосударственного (городского и т.п.) значения;

• проведении работ по реконструкции (ремонту) площадей, улиц, дорог и т.п., которые определялись как места проведения массовых мероприятий, в чем усматривалась возможность создания угрозы жизни и здоровью людей;

• перекрытии подъездных дорог к свалке, что могло создать угрозу здоровью населения;

• препятствовании проведением мирных мероприятий проведению запланированных ранее общегородских мероприятий в дни государственных праздников, футбольных матчей, концертов и т.п.;

• проведении мероприятий по маршрутам посещения памятных мест официальными лицами — высокими должност-ными лицами, охрана которых требовала применения повышенных мер безопасности, и во время визитов иностранных делегаций или официальных лиц;

• размещении во время проведения мирного собрания в местах, которые являются объектами благоустройства, палаток как малых архитектурных форм, что требует согласования с соответствующим органом местного самоуправления;

• нарушении тишины и покоя по маршрутам или в местах проведения мирных собраний и в другом.

Отказывая в удовлетворении исков органов исполнительной власти, местного самоуправления об установлении ограничений в реализации права на мирные собрания и удовлетворяя иски организаторов мирных собраний об устранении таких ограничений, суды принимали во внимание их мирный характер, цель, количество участников, реальльную возможность органов исполнительной власти и местного самоуправления осуществить свои полномочия по обеспечению охраны общественного порядка во время проведения мирных собраний, принятые меры по согласованию спорных вопросов проведения мирного собрания с его организаторами до обращения с иском о его запрещении или другом ограничении, оценивали наличие реальной угрозы интересам национальной безопасности и общественного порядка во время проведения таких мероприятий.

Решая дела указанной категории, суды исходили из того, что ограничение реализации права на мирное собрание возможно только в случае создания реальной опасности беспорядков или преступлений, угрозы здоровью населения или правам и свободам других людей из-за проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций или других собраний и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка.

Терпимость к собраниям

Чаще всего основанием обращения в суд с исками об ограничении реализации права на мирные собрания была невозможность органов исполнительной власти и местного самоуправления обеспечить соблюдение общественного порядка во время проведения заявленных мероприятий или в связи с несвоевременным уведомлением этих органов об их проведении, а также когда совпадают место и время проведения нескольких мирных собраний (часто противоположного характера), что может стать причиной беспорядков или нарушения прав и свобод других людей. Нередко органы исполнительной власти и местного самоуправления не могли обеспечить соблюдение безопасности дорожного движения во время проведения собраний.

Как показывает практика, суды в основном удовлетворяют иски об ограничении проведения массовых собраний в связи с обоснованностью требований органов местного самоуправления. Рассмотрим на примерах, на каких основаниях суды принимали такие решения.

По делу по иску Исполнительного комитета Львовского городского совета к Общественной организации «Вартові закону» об установлении ограничения в реализации права на мирные собрания Львовский окружной административный суд принял решение о запрещении ОО «Вартові закону» проводить каждый вторник начиная с 19 октября 2010 года пикетирование прокуратуры Львовской области под лозунгом «Долой коррупцию из прокуратуры!», которое проводилось согласно уведомлению, поданному во Львовский городской совет, с 17 августа 2010 года (постановление от 13.10.2010, регистрационный номер в ЕГРСР — 11739927).

Принимая решение, суд проанализировал имеющиеся в материалах дела заявления и жалобы лиц на неправомерные действия участников пикетирования, рапорты работников органов внутренних дел, в соответствии с которыми участниками этого массового мероприятия перекрывалась проезжая часть дороги вблизи административного здания прокуратуры Львовской области, в результате чего возникали пробки и останавливалось движение транспорта в центральной части города, что вызывало недовольство граждан; создавало препятствия к свободному доступу к зданию прокуратуры как гражданам, так и работникам учреждения.

Как отметил суд в своем решении, при реализации прав граждан на мирные собрания должны учитываться интересы национальной безопасности и общественного порядка, не должно быть посягательств на права и свободы, честь и достоинство других людей, поскольку согласно ст.68 Основного Закона каждый обязан неукоснительно соблюдать Конституцию и законы Украины.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что указанными действиями участники собрания нарушают права и свободы других граждан, и в соответствии со ст.182 КАС принял решение о запрещении ответчику проводить пикетирование. Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили это решение без изменений.

Позиция Европейского суда по правам человека по поводу ограничения прав в связи с возможными нарушениями дорожного движения более толерантная и заключается в том, что любая демонстрация в общественном месте неизбежно в какой-то мере нарушает привычное течение жизни, включая препятствия для дорожного движения, и органам власти следует проявить опреде­ленную терпимость к мирным собраниям.

Согласно Сиракузским принципам толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах стремление защитить здоровье населения может служить основанием для ограничения определенных прав, если государству необходимо принять меры по устранению серьезной угрозы здоровью населения или отдельных людей.

Так, удовлетворяя требования по делу по иску Исполнительного комитета Тернопольского городского совета к гр. О. и гр. З., при участии третьих лиц, которые не заявляют самостоятельных требований, — управления жилищно-коммунального хозяйства и экологии Тернопольского городского совета, Зборовского районного совета Тернопольской области — об ограничении реализации права на мирные собрания, суд первой инстанции пришел к выводу, что массовое мероприятие по перекрытию подъездных дорог к Малашевской свалке может создать реальную угрозу общественному порядку, здоровью населения или правам и свободам других лиц.

Постановление Тернопольского окружного административного суда и определение Львовского апелляционного административного суда по этому делу оставлены без изменений Высшим административным судом (определение от 19.10.2010, регистрационный номер в ЕГРСР — 11772528).

Охрана первого лица

В практике админсудов есть случаи запрещения проведения мирных собраний в связи с невозможностью органов исполнительной власти обеспечить необходимую охрану общественного порядка во время мероприятий.

Так, в мае 2011 года ВАС оставил без изменений постановление Луганского окружного административного суда от 26.08.2010 и определение Донецкого апелляционного административного суда от 5.10.2010 по делу по иску Исполнительного комитета Стахановского городского совета Луганской области к Общественной организации «Союз шахтеров-инвалидов и пострадавших на производстве», третье лицо — Стахановский городской отдел управления Министерства внутренних дел Украины в Луганской области, об ограничении реализации права на мирные собрания, в котором требования истца были удовлетворены (определение от 27.05.2011, регистрационный номер в ЕГРСР — 16528045).

Судом первой инстанции по указанному делу требования истца к общественной организации об ограничении реализации права на мирные собрания было удовлетворено пол­ностью — установлено ограничение путем запрещения ОО «Союз шахтеров-инвалидов и пострадавших на производстве» организовывать и проводить 27 и 28 августа 2010 года на территории г.Стаханова Луганской области марша-реквиема, митинга-протеста, а также разбивать палаточный городок.

Удовлетворяя иск, суд первой инстанции исходил из того, что запланированная ответчиком акция может создать трудности для организации государственной охраны Президента Виктора Януковича, которая осуществляется согласно закону «О государственной охране органов государственной власти Украины и должностных лиц» от 4.03.1998, и для обеспечения надлежащего уровня безопасности других лиц, которые будут принимать участие в торжествах по случаю 75-й годовщины стахановского движения, которые проводятся в указанные дни в г.Стаханове.

Стахановский городской отдел управления Министерства внутренних дел в Луганской области не имел возможности предоставить дополнительное количество сотрудников органов внутренних дел для обеспечения общественного порядка в связи с проведением еще одного мероприятия — марша-реквиема, инициировано общественной организацией.

Оставляя без изменений решение суда первой инстанции, Донецкий апелляционный административный суд отметил, что ст.11 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод не препятствует введению законных ограничений на осуществление права на мирные собрания лицами, которые входят в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства (определение от 5.10.2010, регистрационный номер в ЕГРСР — 11969379).

В соответствии с §§46, 47 решения Европейского суда по правам человека от 3.04.2008 по делу «Корецкий и другие против Украины» высказывание «предусмотрено законом» в п.2 ст.11 конвенции не только требует, чтобы действие, которое обжалуется, было предусмотрено национальным законодательством, но также содержало требование относительно качества закона. Последний должен быть доступен для конкретного лица и сформулирован достаточно четко для того, чтобы оно могло, если это необходимо, с помощью квалифицированных советников предусмотреть в разумных пределах, исходя из обстоятельств дела, последствия, которые может повлечь указанное действие. Чтобы положения национального закона отвечали этим требованиям, он должен гарантировать средство юридической защиты от произвола органов государственной власти, нарушения прав, гарантированных конвенцией.

В вопросах, касающихся основополагающих прав, предоставление правовой дискреции органам исполнительной власти в виде неограниченных полномочий было бы несовместимо с верховенством права — одним из основных принципов демократического общества, гарантированных конвенцией. Соответственно закон должен достаточно четко определять рамки такой дискреции и порядок ее реализации. Степень необходимой четкости национального законодательства, которое, безусловно, не может предусмотреть все возможные случаи, в значительной мере зависит от того, какой именно вопрос рассматривается, от сферы, которую это законодательство регулирует, и от числа и статуса лиц, которых оно касается.

То есть в соответствии со ст.11 конвенции возможность государства в лице государственных органов путем обращения с иском в суд запретить мирное собрание должна предусматриваться законом и необходимы законные ограничения на осуществление этих прав лицами, которые входят в состав «вооруженных сил, полиции или административных органов государства».

Учитывая нормы как международного, так и национального права, даже вероятность наличия препятствий для обеспечения мер по осуществлению охраны первого лица государства и общественного порядка во время проведения государственных торжественных мероприятий является основанием для обращения органов внутренних дел в местные органы власти, тем более когда необходимо привлечь к охране правопорядка дополнительное количество  сотрудников Министерства внутренних дел.

Следовательно, ввиду того, что проведение массового мероприятия могло создать реальную угрозу для общественного порядка и безопасности Президента и граждан, суд первой инстанции, с чем согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, принял решение об ограничении права на его проведение.

«Правильное дело»

Неединичны в судебной практике случаи удовлетворения исковых требований о запрещении проведения мирных собраний в связи с невозможностью органов внутренних дел обеспечить надлежащую охрану общественного порядка, поскольку для этого придется привлекать сотрудников органов внутренних дел из других районов, а это приведет к ухудшению состояния общественной безопасности в этих районах. По нашему мнению, такая позиция является неправильной и применяться не может.

Примером правильного определения судом характера спорных отношений и применения норм материального права может служить дело по иску Исполнительного комитета Днепропетровского городского совета к Днепропетровской областной общественной организации «Правозащитная организация «Закон и честь» об ограничении права на проведение массового мероприятия.

Постановлением Днепропетровского окружного административного суда от 1.12.2008 по указанному делу исковые требования Исполнительного комитета Днепропетровского городского совета об ограничениях Днепропетровской областной общественной организации «Правозащитный союз «Закон и честь» в проведении акции в г.Днепропетровске на ул. Чкалова, 23 с 9 декабря бессрочно удовлетворены частично, ограничено проведение массового мероприятия в количестве участников акции до 7 человек.

Удовлетворяя исковые требования и ограничивая ответчика в проведении акции в части количества ее участников до 7 человек, суд первой инстанции исходил из невозможности организации общественного порядка во время проведения мероприятия, а также из того, что оно будет препятствовать нормальному дорожному движению и свободному проходу и безопасности людей, которые окажутся в месте проведения массового мероприятия.

Постановлением Днепропетровского апелляционного административного суда от 9.12.2008 постановление Днепропетровского окружного административного суда от 1.12.2008 отменено, исковые требования удовлетворены частично. Также ограничения в проведении Днепропетровской областной общественной организацией «Правозащитный союз «Закон и честь» массового мероприятия касаются места проведения — ул. Чкалова, 23 в г.Днепропетровске — и времени в части бессрочности проведения пикетирования. В другой части исковых требований отказано.

Определением ВАС постановление Днепропетровского апелляционного административного суда по этому делу оставлено без изменений (определение от 25.05.2010 года, регистрационный номер в ЕГРСР — 9818152).

Согласно материалам дела, как указал в своем определении ВАС, Днепропетровской областной общественной организацией «Правозащитный союз «Закон и честь» планировалось проведение бессрочного пикетирования административного помещения Службы безопасности в Днепропетровской области в г. Днепропетровске на ул. Чкалова, 23 с общей численностью участников до 600 человек. Цель акции — привлечь внимание Президента, Правительства, руководства СБУ, народных депутатов к грубым нарушениям норм морали, чести и достоинства, коррупционным действиям со стороны начальника Управления СБУ в Днепропетровской области.

ВАС отметил, что в заявлении о проведении массового мероприятия указано: в акции будут принимать участие как члены организации «Правозащитный союз «Закон и честь», так и ветераны СБУ, Министерства внутренних дел, Министерства обороны, представители других общественных организаций, которые имеют сходные цели и уставные требования. Учитывая цель акции и круг лиц, которые будут принимать в ней участие, правильным является вывод суда, что ограничение участия этих лиц в массовом мероприятии не отвечает положениям ст.39 Конституции.

В соответствии с законом «О Службе безопасности Украины» СБУ — государственный правоохранительный орган специального назначения, который обеспечивает государственную безопасность Украины. К задачам СБУ относится предупреждение, выявление, прекращение и раскрытие преступлений против мира и безопасности человечества, терроризма, коррупции и организованной преступной деятельности в сфере управления и экономики и других противоправных действий, которые непосредственно создают угрозу жизненно важным интересам Украины.

С учетом режимности работы СБУ, пикетирование административного помещения Управления СБУ в Днепропетровской области может повредить выполнению задач, возложенных на нее, поскольку к акции могут присоединиться другие граждане, которые разделяют взгляды ее участников. Поэтому в определенный период времени количество таких участников может увеличиться в разы.

Заявленное место пикетирования — ул. Чкалова, 23 в г. Днепропетровске — на­хо-­ди­тся на углу улиц с интенсивным до­рож­ным движением именно в заявленное от­ветчиком время (с 10.00 до 16.00) в рабочие дни. Пребывание в указанном месте заявленного количества людей (около 600 человек) может привести к возникновению угрозы безопасности дорожного движения, создать препятствия движению транспортных средств и пешеходов.

Учитывая то, что свобода проведения митингов является одним из основных прав в демократическом обществе и одной из гарантий его функционирования, а также с учетом заявленного количества участников акции, необходимости обеспечения общественного правопорядка и осуществления других организационных мероприятий по защите граждан, с целью предотвращения правонарушений и преступлений, правильным является вывод о необходимости ограничения заявленного ответчиком массового мероприятия в части места его проведения.

Поскольку бессрочное пикетирование лишит органы местного самоуправления и правоохранительные органы возможности осуществить надлежащую разработку плана необходимых мер по обеспечению общественного порядка во время проведения массового мероприятия и выполнить его, апелляционный суд пришел к правильному выводу об обоснованности требований истца относительно ограничения проведения массового мероприятия во времени в части бессрочности.

Следовательно, суд кассационной инстанции согласился с решением апелляционного суда, который удовлетворил требования истца в интересах национальной безопасности и общественного порядка, обеспечив при этом право граждан на мирные собрания, гарантированное ст.39 Кон­с­титуции.

В основном суды удовлетворяют иски об ограничении проведения массовых собраний в связи с обоснованностью требований органов местного самоуправления.