Контроль за тарифами

КГГА следует регистрировать все свои акты, хотя законодательство этого прямо не требует

Громадяни, не вдоволені комунальними тарифами, намагаються їх оскаржити. Не останню роль у цьому процесі відіграє державна реєстрація відповідних актів, адже її відсутність позивачі намагаються використати на свою користь.

Пути обжалования

Участились случаи, когда органы как государственной власти, так и местного самоуправления не защищают, а наоборот, нарушают и ограничивают права и законные интересы территориальных общин.

Примером незаконных или принятых в ущерб территориальным общинам решений органов местного самоуправления является решение об установлении завышенных тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Об этом свидетельствует и ряд судебных решений, в частности определение Высшего административного суда от 23.03.2006 о признании незаконным решения исполнительного комитета Харьковского городского совета «Об утверждении тарифов на услуги по содержанию домов, сооружений и придомовых территорий для жилищно-эксплуатационных предприятий коммунальной собственности территориальной общины г.Харькова», постановление Окружного административного суда г.Киева от 9.11.2011 о признании незаконным порядка формирования тарифов на услуги по содержанию домов, сооружений и придомовых территорий.

Сегодня тема повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги достаточно актуальна и активно обсуждается как жителями столицы, так и других городов. Достаточно непростая и конфликтная ситуация назрела в Александрии: городская власть (совет и исполком) принимает общественно важные решения, в частности по вопросам повышения тарифов на тепло и воду, без проведения общественных слушаний.

Так же сложная и неоднозначная ситуация сложилась в столице. Предприятия и организации коммунальной собственности в соответствии с установленными Киевской городской государственной администрацией тарифами осуществляют расчет стоимости предоставленных жилищно-коммунальных услуг по централизованному водоснабжению и водоотводу. Некоторые потребители считают их стоимость слишком высокой, поэтому находят основания для обжалования распоряжений КГГА в судебном порядке. Основным аргументом признания их незаконными является отсутствие государственной регистрации в управлении юстиции. Поскольку эта процедура не была осуществлена, то, по мнению истцов, в соответствии с указом Президента «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти» от 3.10.92 №493 и Положением о государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти, утвержденным постановлением КМ от 28.12.92 №731 распоряжения КГГА не вступили в силу, а следовательно,  осуществление на их основании расчета стоимости предоставленных жилищно-коммунальных услуг является незаконным.

Представитель департамента государственной регистрации нормативных актов Минюста Владислав Кикалов отметил: «Функция государственной регистрации нормативно-правовых актов, которую выполняют органы юстиции, занимает один из самых больших сегментов управленческой деятельности в сфере государственной правовой политики; государственная регистрация нормативно-правовых актов, в том числе органов и должностных лиц местного самоуправления, — это прежде всего средство защиты конституционных прав и свобод человека».

Двойной статус

В соответствии со ст.118 Конституции исполнительную власть в Киеве осуществляет городская государственная администрация. Особенности осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в Киеве и Севастополе, которые имеют специальный статус, определяются отдельными законами.

Закон «О столице Украины — городе-герое Киеве» определил особенности осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в административно-политическом центре государства. Акт же о Севастополе еще до сих пор не принят. Согласно п.2 разд.VII «Заключительные положения» закона о столице городской и районные в Киеве советы (после внесения изменений в данный документ в сентябре 2010 года последние прекратили свое функционирование) решают вопрос о формировании собственных исполнительных органов на базе соответствующих государственных администраций, которые параллельно выполняют функции государственной исполнительной власти. В этом, собственно, и заключаются особенности.

Отметим, что такая двойная природа КГГА не свойственна классической европейской модели местного самоуправления и не согласуется с заложенными в ст.4 Европейской хартии местного самоуправления принципами полной свободы действий, полноты и исключительных полномочий органов местного самоуправления.

При осуществлении исполнительной власти КГГА подотчетна и подконтрольна КМ, а при осуществлении полномочий в сфере местного самоуправления — Киевскому горсовету. Это подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда, изложенной в мотивировочной части решения от 25.12.2003 №21-рп/2003 по делу об особенностях осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в Киеве. В резолютивной части этого же решения отмечено, что КГГА является единственным в организационном отношении органом, который выполняет функции исполнительного органа Киевского горсовета и параллельно функции местного органа исполнительной власти.

Контроль нормотворчества

В соответствии с ч.5 ст.41 закона «О местных государственных администрациях «нормативно-правовые акты местных государственных администраций подлежат государственной регистрации в соответствующих органах юстиции в установленном органом порядке и вступают в силу с момента их регистрации, если самими актами не установлен более поздний срок введения их в действие». Согласно ст.1 указа №493 и п.2 положения №731 государственной регистрации подлежат нормативно-правовые акты, которые издаются министерствами, другими органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля и касаются прав, свобод и законных интересов граждан или имеют межведомственный характер.

Государственную регистрацию нормативно-правовых актов КГГА осуществляет Киевское городское управление юстиции (ст.2 упомянутого указа, п.6 положения). В ст.3 указа предусмотрено, что нормативно-правовые акты, которые издаются органами исполнительной власти, вступают в силу через 10 дней после их регистрации. В случае нарушения требований относительно государственной регистрации нормативно-правовых актов КГГА последние считаются не вступившими в силу и не могут быть применены (п.15 положения).

О том, что незарегистрированные нормативно-правовые акты являются недействительными, пишут и научные работники. При этом такие акты очень часто противоречат законодательству.

Согласно ч.2 ст.4 Хозяйственного процессуального кодекса, суд не применяет акты государственных и других органов, если эти акты не отвечают законодательству. В соответствии с ч.4 ст.9 Кодекса административного судопроизводства в случае несоответствия нормативно-правового акта Конституции, закону, международному договору, согласие на обязательность которого дала ВР, или другому правовому акту суд применяет правовой акт, который имеет высшую юридическую силу. Аналогичные предписания содержатся в ст.8 Гражданского процессуального кодекса.

Наряду с этим действующими нормами, в частности законом «О местном самоуправлении в Украине», не преду­смотрена государственная регистрация нормативно-правовых актов, принятых КГГА как исполнительным органом горсовета. Речь идет только о регистрации в органах юстиции устава территориальной общины, который может быть принят представительным органом местного самоуправления.

Однако ввиду того, что подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе и распоряжения КГГА как органа местной исполнительной власти и исполнительного органа Киевсовета, касаются прав, свобод и законных интересов граждан, они должны пройти государственную регистрацию в органах юстиции для того, чтобы были обеспечены принципы верховенства права и законности, кроме перечисленных случаев, когда на государственную регистрацию акты не подаются.

Корректируя законы

Пунктом 3 ч.5 ст.19 «Заключительные положения» закона «О государственном регулировании в сфере коммунальных услуг» от 9.07.2010 №2479-VI, который вступил в силу 31.10.2010, изложен в новой редакции пп.2 п.«а» ч.1 ст.28 закона «О местном самоуправлении в Украине». Теперь в ведение исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов входят властные (самоуправленческие) полномочия, в частности по «установлению в порядке и границах, определенных законодательством, тарифов на бытовые, коммунальные (кроме тарифов на тепловую энергию, централизованное водоснабжение и водоотвод, устанавливаются национальной комиссией, которая осуществляющей государственное регулирование в сфере коммунальных услуг), транспортные и другие услуги».

В соответствии с предыдущей редакцией указанного подпункта в ведение исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов входили полномочия по установлению в порядке и границах, определенных законодательством, тарифов по оплате бытовых, коммунальных, транспортных и других услуг, которые предоставляются предприятиями и организациями коммунальной собственности соответствующей территориальной общины.

Таким образом, установление тарифов на централизованное водоснабжение и водоотвод уже относится к полномочиям национальной комиссии, которая осуществляет государственное регулирование в сфере коммунальных услуг. До вступления соответствующих изменений в силу такие полномочия осуществлялись КГГА.

В целом вопросы об установлении тарифов на жилищно-коммунальные услуги, по своей природе, являются вопросами местного значения, поэтому должны решаться органами местной власти по согласованию с территориальными общинами. Возможно, учитывая многочисленные случаи нарушений законодательства органами местного самоуправления при установлении тарифов, о чем мы уже упоминали раньше, законодатель временно сделал национальную комиссию ответственной за установление тарифов на тепловую энергию, централизованное водоснабжение и водоотвод.

Пунктом 4 ч.2 разд.VІ «Заключитель-ные и переходные положения» закона «О государственно-частном партнерстве» от 1.07.2010 №2404-VI, который вступил в силу 31.10.2010, изложен в новой редакции п.7 ч.1 ст.18 закона «О местных государственных администрациях». С тех пор местная государственная администрация «определяет и устанавливает нормы потребления в сфере жилищно-коммунальных услуг, осуществляет контроль за их соблюдением».

Согласно предыдущей редакции п.7 ч.1 ст.18 указанного акта в ведение местной государственной администрации входило регулирование цен и тарифов за выполнение работ и предоставление жилищно-коммунальных услуг предприятиями, определение и установление норм их потребления, осуществление контроля за их соблюдением.

Следовательно, законодатель лишил КГГА полномочий устанавливать тарифы. В настоящее время это компетенция национальной комиссии. Вместо этого горгосадминистрация полномочна определять и устанавливать нормы потребления в сфере жилищно-коммунальных услуг, осуществлять контроль за их соблюдением.

Толкование понятий

Анализ понятий «установление» и «регулирование», которые употребляются в пп.2 п.«а» ч.1 ст.28 закона «О местном самоуправлении в Украине» и п.7 ч.1 ст.18 закона «О местных государственных администрациях», действовавших до 31.10.2010, дает основания для вывода, что эти понятия имеют существенные отличия. Согласно Словарю русского языка С.И.Ожегова слово «устанавливать» обозначает «осуществлять, утверждать, назначать, вводить в действие», а слово «регулировать» — «направлять развитие, движение с целью привести в порядок, в систему».

Для сравнения: валютное регулирование — это деятельность государства и уполномоченных им органов, направленная на регламентацию международных расчетов и порядка осуществления операций с валютными ценностями. То есть речь идет о действиях относительно реальных объектов — валютных ценностей. Следовательно, и регулирование тарифов является стадией, предшествующей стадии их установления.

В связи с этим, решая вопрос о необходимости государственной регистрации распоряжений КГГА, которыми установлены тарифы на централизованное водоснабжение и водоотвод и которые приняты до 31.10.2010, следует исходить из следующего:

• если распоряжением КГГА тарифы устанавливаются, то она могла действовать только как исполнительный орган горсовета; государственной регистрации такого рода документов закон прямо не требует, однако распоряжения исполнительных органов и не отнесены к актам, которые не нуждаются в государственной регистрации;

• если распоряжением тарифы регулируются, то, принимая его, КГГА могла действовать только как местный орган исполнительной власти; тогда государственная регистрация документа является обязательной.

Впрочем, остаются открытыми вопросы:

достаточно ли только логического и грамматического анализа для выяснения воли законодателя?

способствует ли только языковое толкование норм права полному их пониманию?

Очевидно, КГГА, в какой бы роли она не выступала, следует осознать, что ее акты касаются прав и законных интересов граждан. Поэтому распоряжения должны пройти государственную регистрацию, ведь это — залог обеспечения принципов верховенства права и законности, что неоднократно отмечал КС в своих решениях.