Независимость третьей ветви власти следует подкреплять самостоятельностью в организации управления судопроизводством
Считается, что ошибки и просчеты всегда виднее со стороны. Часто это правило срабатывает, и замечания Венецианской комиссии по поводу проведенной в Украине судебной реформы стоит учесть.
Однако иногда и опытным экспертам трудно разо¬браться в особенностях национального законотворчества.
«Политическое» повышение
Рассматривая структуру закона «О судоустройстве и статусе судей», зарубежные специалисты споткнулись на разд.V, касающемся создания Национальной школы судей. Видимо, они надеялись, что одновременно с обеспечением надлежащего квалификационного уровня служителей Фемиды будут нормированы и вопросы их продвижения по служебной лестнице.
Эксперты были удивлены отсутствием таких норм и отметили, что «вопрос служебного повышения в законе фактически вообще не урегулирован».
Вернувшись к ст.80 закона, они констатировали, что «перевод судьи, избранного бессрочно, в суд другого уровня той же специализации осуществляется Верховной Радой в соответствии с процедурой, установленной данным законом и Регламентом ВР для избрания судей». В то же время члены комиссии отметили, что «не устанавливаются никакие критерии или же роль, которую должна играть ВККС» в этом процессе, поэтому пришли к выводу, что «повышение по службе превращается в сугубо политический вопрос, решающийся исключительно Верховной Радой — органом, которому не требуется оценивать «квалификацию, достоинства, способности и результаты труда» судей».
Если руководствоваться логикой законодателя, заявление о переводе в суд высшего уровня той же юрисдикции является не чем иным, как желанием занять вакантную должность. В таком случае должна действовать процедура, предусмотренная ст.71 закона, в которой определены и критерии конкурсного отбора, и участие ВККС.
Правда, как показала практика, пока в Высшей квалифкомиссии не очень обеспокоены соблюдением такого порядка. Ведь ВККС не обнародовала никаких сведений о проведении конкурсов именно по результатам квалификационных экзаменов для претендентов на повышение в статусе, ограничиваясь «собеседованиями». Поэтому рекомендации экспертов относительно восполнения подобных пробелов оправданы по сути, но не по форме.
Ответственность с обвинительным уклоном
В этом заключении специалисты не стали критиковать основания возбуждения дисциплинарных производств в отношении судей, хотя и отметили, что «многое будет зависеть от применения этих оснований на практике». И в известной мере предостережения экспертов оправданы. Поэтому органам, имеющим право налагать взыскание, следует учесть рекомендации «венецианцев» «применять закон разумно».
Тем более что в этой части закон имеет ярко выраженный обвинительный уклон. Например, как отмечают зарубежные специалисты, в нем не указано, имеет ли судья право вызывать свидетелей в свою поддержку и допрашивать их, можно ли вообще вызывать свидетелей и опирается ли орган, выносящий решение, лишь на отчет своего представителя, проводи¬вшего проверку.
Кроме того, знатоки права не выяснили для себя, при каких обстоятельствах решение ВККС обжалуется в Высший совет юстиции, а при каких — в Высший административный суд. Как отмечал ранее наш еженедельник, это делает возможными параллельные процессы пересмотра и даже абсолютно противоположные вердикты указанных учреждений. Поэтому в заключении подчеркивается, что «данная часть прописана очень нечетко, а уровень обобщения в том, что касается столь важного аспекта, не может не удивлять, особенно по сравнению с другими достаточно детально выписанными частями закона».
Удивило экспертов и слишком большое количество инспекторов ВККС, определенное в законе. Ведь оно «долж¬но зависеть от того, как часто представители судебной системы будут вести себя ненадлежащим образом». То есть не исключена ситуация, когда инспекторы будут «искать» себе фронт работ, чтобы не остаться без должности.
Кроме того, ставится под сомнение (учитывая принцип разделения судебной власти) целесообразность присутствия в ВККС представителя минист¬ра юстиции. Не исключается и то, что политические партии будут влиять на формирование состава комиссии, что грозит превратить ее «в инструмент политики партии».
В предыдущем заключении Венецианская комиссия уже отмечала, что некоторые основания увольнения судьи, такие как ненадлежащее поведение, прописаны нечетко или слишком широко. Особенно следует учитывать то обстоятельство, что из-за положений Конституции теперь нельзя отстранить от участия в этой процедуре Президента и Верховную Раду.
Хотя эксперты одобряют попытку уменьшить роль парламента в процессе избрания судей, им непонятно, почему, если за увольнение лица, против которого выдвинуты обвинения, не проголосовали необходимое количество нардепов, дальнейшее рассмотрение этого вопроса не прекращается. Напротив, ВР долж¬на голосовать до тех пор, пока не наберется большинство за такое увольнение.
Проблемным считают иностранные специалисты и порядок обжалования увольнения. По их мнению, рассмотрение спора относительно представления ВСЮ в Высшем админсуде должно происходить до начала процедуры рассмотрения вопроса в Верховной Раде.
«Размытое» самоуправление
Как предыдущий проект, который анализировала комиссия, так и действующий закон, по мнению экспертов, «закладывает очень сложную организацию системы судейского самоуправления — такую сложную, что иногда она просто озадачивает». Значительным и к тому же позитивным изменением признано исключение положений относительно органов судейского самоуправления на региональном уровне.
С другой стороны, делается акцент на том, что, как и раньше, «некоторые похожие или даже идентичные функции отнесены к полномочиям сразу трех органов — собраний, конференций и советов судей, причем решения каждого из них является обязательными». Поэтому зарубежные юристы предостерегают: «Хотя prima facie вся система кажется вполне демократической, существование ряда органов с похожими или даже одинаковыми функциями может «размыть» авторитет каждого из них». И при таких условиях эффективность любого из данных органов может быть поставлена под сомнение.
Во время встреч в Киеве эксперты также выяснили, что закон установил несбалансированное представительство людей в мантиях в органах судейского самоуправления в зависимости от того, в суде какой юрисдикции те работают. Соответственно, в заключении рекомендовано установить более пропорциональное представительство, чтобы состав делегатов съезда и членов Совета судей Украины отвечал принципу равенства.
Специалисты обратили вни¬мание и на ряд других нюансов судейского самоуправления. Например, относительно избрания делегатов на конференции с учетом опыта работы и авторитета. «Такие критерии не являются демо¬кратическими и, возможно, полное вытеснение молодых судей», — говорится в заключении. А такой критерий, как «авторитет», вообще является достаточно субъективным.
Примечательно, что эксперты не считают целесообразным приглашать на заседание Совета судей министров юстиции и финансов. По мнению «венецианцев», присутствие чиновников может влиять на решение высшего органа судейского самоуправления.
Да и вообще специалисты несколько по-другому воспринимают возможность органов судейского самоуправления взаимодействовать с государственными учреждениями и местной властью. Наверное, это связано с непониманием такого рудимента советской модели, как право вызывать на ковер или направлять письма с предложениями, от которых чиновник не может отказаться. Впрочем, эксперты вряд ли ошибаются, делая вывод: «Есть опасность, что задекларированные задачи и функции органов судейского самоуправления будут сущест¬вовать только на бумаге».
В свою очередь украин¬ским юристам и законодателям еще труднее согласиться с предложением создать в качестве единого органа самоуправления новый Высший совет юстиции — «действительно независимый и плюралистичный по составу, где судьи, избранные своими же коллегами, будут составлять значительную часть или даже большинство». Именно такой орган, по мнению «венецианцев», обеспечит «самую лучшую защиту судейской независимости как внутри, так и извне».
Администрирование независимости
Очевидно, что судейское самоуправление не сработает без надлежащего адми¬нист¬рирования. С одной стороны, закон гарантирует, что финансирование и надлежащие условия функционирования и деятельности судей обеспечиваются государством. Однако, с другой, как отмечается в заключении, «из текста закона не ясно, в какой мере государственные органы должны удовлетворять бюджетные запросы судебных органов, которые, очевидно, подаются через органы судейского самоуправления». Конечно, можно только согласиться с экспертами, что «будущее покажет, получат ли суды действительно достаточно средств для эффективного выполнения своих функ¬ций».
В известной мере надежды на изменения к лучшему связывают с тем, что теперь Государственная судебная ад¬министрация не является органом исполнительной власти, а подотчетна независимому органу судейского самоуправления. Однако, как отмечают европейские юристы, полномочия ГСАУ настолько широки, что ее руководитель получил достаточно «большие собственные полномочия относительно оперативного обеспечения управления деятельностью судов». Поэтому комиссия предостерегает: «Осуществление таких полномочий может не согласовываться с принципом независимости судей, что будет противоречить международным стандартам».
Кстати, будто предвидя спор, который возник на по¬следнем заседании ССУ, эксперты посоветовали, однозначно определить в законе ГСАУ как орган судейского самоуправления (а не «орган в системе судебной власти», как предлагалось записать в Положении о ГСАУ).
Также рекомендуется, чтобы судебная система получила полномочия принимать окончательные решения относительно организации управления деятельностью своих учреждений. Лишь тогда, отмечают эксперты, «судебное администрирование станет основным элементом судейского самоуправления и, как, следствие, независимости третьей ветви власти».
Зажатые между сроками
Анализируя изменения в другие акты, отраженные в «Заключительных положениях» закона, Венецианская комиссия вспомнила практику Европей¬ского суда по правам человека, отмечавшего две основные проблемы украинской юстиции. Речь идет о длительности производств по гражданским и уголовным делам «на фоне отсутствия эффективных средств исправления такой ситуации» и о неисполнении решений национальных судов и непринятии эффективных мер с целью изменить ситуацию.
Разработчики закона и до, и после его принятия отмечали, что он ускорить судопроизводство за счет более сжатых сроков для процессуальных действий по делу. Однако, по мнению экспертов, нередко эти сроки слишком уж сжатые. Например, правоведы обратили внимание на то, что согласно нововведениям у сторон есть только 10 дней, чтобы подать апелляционную жалобу и 10 или 20 дней на подачу кассационной жалобы. Рассмотрение дел в судах апелляционной инстанции не может продолжаться дольше 1 или 2 месяцев с момента открытия производства, а рассмотрение дела в высшем специализированном суде — не дольше месяца с момента поступления. Более того, высший специализированный суд в течение 15 дней должен решить, может ли дело быть передано в Верховный Суд для пересмотра, и если да, то у ВС есть только месяц для вынесения вердикта.
Эксперты отметили, что «установление сжатых сроков может быть хорошей идеей, но это не всегда так». В част¬ности, сокращение сроков на подачу апелляций может негативно влиять на право до¬ступа граждан к судам высших инстанций. Более того, специалисты предостерегают: «Сжатые временные рамки рассмотрения дел могут оказаться нереальными, и суды просто не смогут работать так, как от них ожидают».
Обеспокоены в комиссии и тем, что, несмотря на сокращение сроков рассмотрения дел, не изменились основания привлечения судей к дисциплинарной ответственности. То есть служителям Фемиды придется укладываться в предложенные законодателем рамки как в прокрустово ложе: или будет «выпирать голова» — качество и соблюдение процедурных требований, или будут «торчать ноги» — несоблюдение сроков. И в первом, и во втором случае человека как нарушителя присяги можно лишить мантии.
Такие печальные перспективы подтвердили «несколько лиц на заседаниях в Киеве», отметивших, что на практике почти все судьи могут нарушить эти сроки. Поэтому есть опасение, что дисциплинарные производства против судей могут открываться избирательно. Особенно если учесть уменьшение кворума для вынесения решений в Высшем совете юстиции.
В ВСЮ экспертов убеждали, что будут наказывать судей только за систематиче¬ские нарушения, обязательно учитывая сложность дел и в индивидуальном порядке. Правда, как показала первая волна увольнений, и одного процессуального нарушения, доказанного по итогам рассмотрения жалобы в Высшем админсуде, оказывалось до¬статочно для освобождения от должности. Поэтому при отсутствии четких критериев в законе судьи могут лишь надеяться, что «эти положения будут применяться справедливо и не будут применяться для наказания судей по каким-то причинам, отлича¬ющимся от тех, о которых сообщают официально».
Зарубежные специалисты также обратили внимание органов, уполномоченных налагать взыскание, что «привлечение судьи к дисциплинарной ответственности нельзя рассматривать как эффективное средство реагирования на жалобу относительно длительности производства», поскольку наказание его не ускорит. Если судью из-за каждой жалобы вызывать в Киев на ковер, а затем он уже по собственной инициативе будет обжаловать наложенные взыскания, то физически не сможет своевременно завершить рассмотрение других дел. Как следствие, будут новые жалобы и новые дисциплинарные производства.
От себя отметим: определенный баланс может быть достигнут, если расходы на поездки судье будет возмещать тот орган, который принял жалобу к рассмотрению. Также в законе следует прописать, что этот орган компенсирует все расходы, включая моральный ущерб, если впоследствии ВАС отменит решение ВККС о дисциплинарном взыскание или представление ВСЮ об увольнении. Ведь чисто теоретиче¬ски существует вероятность вынесения такого вердикта.
Наказание — не самоцель
Неисполнение в нашей стране судебных вердиктов раздражает не только украинцев, но и европейских законодателей. Так, из-за отсутствия эффективных национальных средств реагирования в правовой системе Украины на подобную волокиту Европейский суд по правам человека в решении от 15.10.2009 г. по «делу Иванова» указал, что в дальнейшем будет применять порядок принятия пилотных решений и постановил: государство должно «безотлагательно и не позднее одного года с даты приобретения решением статуса окончательного принять эффективные меры, которые обеспечили бы адекватную и достаточную компенсацию за неисполнение или исполнение с опозданием решения национального судебного органа».
Украинские парламентарии прибегли к привычному способу решения проблем — ужесточили наказание, предусмотрев в ст.382 Уголовного кодекса более суровую ответственность за намеренное неисполнение решения суда. Однако эксперты поставили под сомнение целесообразность такой нормы. «Обеспечение исполнения решения является обязанностью государства, — констатируется в заключении. — Если должник не исполняет решение суда, важно найти возможность обеспечить возвращение им долга, а простое наказание в многочисленных случаях ничего не даст, потому что не будет иметь прямого и немедленного следствия для тех, кому должник обязан вернуть средства».
К сожалению, европейцы, в отличие от отечественных законодателей, понимают, что наказание «не ускорит исполнение решения о выплате долга и адекватно не компенсирует кредитору последствий задерж¬ки выплат». Ведь подавля¬ющая часть решений Евросуда касается невыплаты присужденных зарплат или компенсаций именно на государственных предприятиях или в учреждениях. И проблема в том, что выплаты должны осуществляться за счет текущих бюджетных ассигнований. Поэтому, посадив чиновника за решетку, бюджет не наполнишь. А может, идея заключалась в том, что директор предприятия, руководитель Пенсионного фонда или министр, чтобы не попасть в тюрьму, сам рассчитается с работниками? Или выплаты осуществят за счет штрафов, которые будут взыскивать с тех, кто задолжал своим сотрудникам?
Эксперты также подвергли сомнению оправданность новации в ст.267 Кодекса административного судопроизводства. Согласно этой норме штраф, который налагается на должностное лицо или руководителя органа, ответственного за исполнение постановления админсуда, делится поровну между государством и истцом.
Зарубежные специалисты не отрицают возможный воспитательный эффект подобных штрафов, но отмечают, что волокита чаще всего связана не с нежеланием чиновников исполнять судебные акты, а с «структурными проблемами в организации судебной системы». Поэтому «особое ударение на личной ответственно¬сти разных должностных лиц и судей, а также сторон в деле» вряд ли будет способствовать решению проблемы. Эксперты констатируют, что «закон не предусматривает никаких ускорительных или компенсаторных мер в случае слишком длительного судебного или исполнительного производства». Поэтому без принятия «таких мер, действенных не только в теории, но и на практике», поток соответствующих жалоб в Страсбург не уменьшится и в дальнейшем.
Поэтому нардепам советуют еще раз хорошенько подумать над данной проблемой. Желательно проявлять принципиальность, но не до такой степени, чтобы не осталось ни одного чиновника или судьи, которые согласятся работать в подобных условиях.
Лев СЕМИШОЦКИЙ
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!