Повышение качества официальной интерпретации законов Украины
Страница177. Повышение качества официальной интерпретации законов Украины
В 2009 г. КС давал толкование не только отдельных предписаний Конституции, так сказать, в чистом их виде. Обращались в единственный орган конституционной юрисдикции и с ходатайствами об интерпретации некоторых положений Конституции в их взаимосвязи с определенными нормами законов, а также исключительно законов.
Представление об отмене
Так, 16.04.2009 увидело свет решение по делу об отмене актов органов местного самоуправления. Инициировал конституционное производство Харьковский городской совет, который обратился с требованием дать официальное толкование положений ч.2 ст.19, ст.144 Конституции и ст.25, ч.14 ст.46, чч.1, 10 ст.59 закона «О местном самоуправлении в Украине».
Ключевым в конституционном представлении оказалось право органа местного самоуправления отменять свои решения и вносить в них изменения по любому вопросу, входящему в компетенцию этого органа. Неоднозначность понимания и использования такого права вызвали, в частности, предписания ч.1 ст.144 акта высшей юридической силы, где утверждалось, что органы местного самоуправления принимают решения в пределах полномочий, определенных законом, но ничего не говорилось о возможности их отмены и изменения.
Что касается решений органов местного самоуправления, которые не соответствуют Конституции или законам Украины, то, по предписанию ч.2 ст.144, они подлежали приостановлению в установленном порядке, и одновременно должно было последовать обращение в суд. Эта проблема тоже требовала разъяснений.
Фундамент толкования
Исследуя материалы дела, Суд достаточно удачно использовал позиции своих предшественников, изложенные в решениях от 13.05.97, 23.06.97, 3.10.97, 27.12.2001, 26.03.2002, внимательно изучил не только содержание стст.19 и 144, о которых шла речь в представлении, но и стст.3, 5, 6, 121, 140, 143, 146 Конституции, предписания Европейской хартии местного самоуправления, соответствующие положения Бюджетного кодекса, декрета Кабинета Министров «О местных налогах и сборах», законов «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», «Об особенностях градостроительства», «О планировании и застройке территорий», «Об обращении граждан», «О столице Украины — городе-герое Киеве», «О прокуратуре» в их системной связи с предписаниями стст.25 и 59 закона «О местном самоуправлении в Украине», которые подлежали интерпретации, и пришел к следующим важным выводам.
Основные позиции Суда
Во-первых, органы местного самоуправления, действуя на основе полномочий и функций, определенных Конституцией и законами, имеют полное право решать любые вопросы, не изъятые из сферы их компетенции и не отнесенные к компетенции других органов. Полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления, как правило, должны быть полными и исключительными.
Во-вторых, решая локальные вопросы, представляя интересы территориальных общин сел, поселков и городов, органы местного самоуправления принимают нормативные (устанавливают, изменяют или прекращают нормы права, имеют локальный характер, рассчитаны на широкий круг лиц, применяются неоднократно) и ненормативные (предусматривают конкретные предписания, обращенные к отдельному субъекту или юридическому лицу, применяются одноразово и после реализации исчерпывают свое действие) акты.
В-третьих, за органами местного самоуправления закрепляется право не только принимать, но и изменять или отменять собственные решения в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины. При этом указанные органы должны руководствоваться в своей деятельности еще и актами Президента и Кабинета Министров.
В-четвертых, решения органов местного самоуправления на основании их несоответствия Конституции или законам Украины приостанавливаются прокурором в установленном законом «О прокуратуре» порядке (с одновременным обращением в суд). Право прокурора обжаловать в суде такие решения не является абсолютным, поскольку на основании Конституции, нормы которой имеют прямое действие, право обжаловать в суде решения органов местного самоуправления гарантируется каждому.
В-пятых, решения органов местного самоуправления и должностных лиц по причинам несоответствия Конституции или законам Украины признаются незаконными по инициативе заинтересованных лиц судом общей юрисдикции. Однако это не лишает указанные органы права по собственной инициативе или по инициативе других заинтересованных лиц изменять или отменять принятые ими правовые акты.
В-шестых, органы местного самоуправления не могут отменять свои предыдущие решения, вносить в них изменения, если в соответствии с предписаниями этих решений возникли правоотношения, связанные с реализацией определенных субъективных прав и охраняемых законом интересов, и субъекты этих правоотношений выступают против их изменения или прекращения.
В-седьмых, ненормативные правовые акты органа местного самоуправления не могут быть отменены или изменены этим органом после того, как они были выполнены, поскольку являются актами одноразового применения.
Общественная оценка
Решение Суда от 16.04.2009 было одобрительно встречено юридической общественностью Украины и не вызвало принципиальных возражений ни у субъекта права на конституционное представление — Харьковского городского совета, ни у представителей Верховной Рады. Данный документ тоже можно обоснованно отнести к обогатившим сокровищницу отечественной конституционной юстиции вообще и конституционной юрисдикции в частности.
Кто имеет право инициировать изменения в бюджет?
Перед тем как начинать анализ 5 решений КС, в которых давалась официальная интерпретация исключительно законов Украины (конечно, в контексте соответствующих предписаний Конституции), подчеркнем, что в 2009 г. первый из актов был уже принят 13 января. 54 народных депутата обратились в единственный орган конституционной юрисдикции с ходатайством дать официальное толкование положений абз.13 п.1 ч.1 ст.20 закона «О Кабинете Министров Украины», ч.2 ст.52, ч.3 ст.53, ч.2 ст.54 Бюджетного кодекса в аспекте положений ч.1 ст.93, ч.2 ст.96, п.6 ст.116 Конституции (дело о праве законодательной инициативы относительно внесения изменений в закон о государственном бюджете).
Корень вопроса
Проблема возникла в конце июля 2008 г., когда в Верховную Раду в течение 4 дней поступили 3 законопроекта о внесении изменений в закон о государственном бюджете: от Правительства, главы государства и народного депутата А.Пеклушенко.
Субъект права на конституционное представление, считая, что таким правом наделен исключительно Кабинет Министров, просил Суд дать ответ на вопрос:
-«можно ли понимать указанные выше предписания закона «О Кабинете Министров Украины» и Бюджетного кодекса так, что единственным субъектом права законодательной инициативы относительно внесения изменений в закон о государственном бюджете является Кабинет Министров?»
«может ли Президент и/или народный депутат подавать в Верховную Раду законопроект о внесении изменений в закон о государственном бюджете?»
Взаимосвязь решений
Вопрос о том, кто разрабатывает и подает в Верховную Раду проект закона о государственном бюджете, народными депутатами не ставился, поскольку ответ на него Суд дал еще 17.05.2001 в решении по конституционному представлению главы государства. Положения ч.1 ст.93, ч.2 ст.96, п.6 ст.116 Основного Закона, по мнению КС, свидетельствовали, что такое право имеет исключительно Кабинет Министров.
На основании толкования ст.28 и ч.1 ст.35 закона «О бюджетной системе Украины» Суд пришел к выводу, что круг субъектов, которые имеют право инициировать проекты о внесении изменений и дополнений в закон о государственном бюджете в течение текущего года, не определен. То есть вопрос, может ли глава государства или народный депутат подавать в парламент проект о внесении изменений в закон о государственном бюджете, оставался «полуоткрытым».
То, что интерпретация была такой осторожной, объяснялось еще и тем, что в дни принятия этого решения шла интенсивная разработка Бюджетного кодекса, а в дальнейшем и закона о Кабинете Министров, поэтому Суд, видимо, не хотел связывать законодателя своей позицией. А вот на время обращения в КС 54 народных депутатов уже не только действовали Бюджетный кодекс и закон о Правительстве, но и были внесены изменения и дополнения в Конституцию, в частности и в ч.1 ст.93, о которой, собственно, и шла речь. Поэтому открытие (по сути — второе) конституционного производства по делу об изменениях в закон о бюджете является обоснованным и логичным.
«Не является исключительным правом Кабмина…»
При исследовании материалов дела и мотивировании официального толкования Суд правомерно использовал методологию своих предшественников. Сначала было доказано, что и после конституционной реформы Кабинет Министров остается единственным субъектом разработки и подачи в Верховную Раду проекта закона о государственном бюджете. Затем — разъяснены общие положения бюджетного процесса, определены его участники на отдельных стадиях, тщательно проанализировано положение гл.9 БК «Внесение изменений в закон о Государственном бюджете Украины».
Особое внимание было обращено на полномочия Правительства: доказано, что они не ограничивают права других субъектов законодательной инициативы (главы государства и народных депутатов). На основании этого был сделан вывод, что подача в Верховную Раду проектов о внесении изменений в закон о государственном бюджете не является исключительным правом Кабинета Министров, поскольку это может сделать и Президент, и народный депутат.
Отголосок Чернобыльской трагедии
Заслуживает внимания четкий методологический подход и высокий уровень правового обоснования решения КС по делу по конституционному представлению Киевского областного совета относительно официального толкования положения ст.9 закона «О правовом режиме территории, которая подверглась радиоактивному загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы» от 6.10.2009.
Речь шла об официальной интерпретации положения «управление зоной безусловного (обязательного) отселения до полного отселения жителей из населенных пунктов, отнесенных к этой зоне… осуществляется соответствующими областными советами». Практическая необходимость толкования была очевидна: во-первых, словосочетание «управление зоной безусловного (обязательного) отселения» фактически никогда в нормативно-правовых актах не употреблялось, следовательно, его содержание не разъяснялось, во-вторых, это мешало оперативно и четко осуществлять функции такого управления, в частности давать разрешение на получение свидетельств о праве собственности, присваивать адреса объектам недвижимости и т.п.
Напомним, что в октябре 2000 г. КС уже дал толкование содержания понятия «зона отчуждения», которое употребляется и в указанном выше законе наряду с понятиями «зона безусловного (обязательного) отселения», «зона гарантированного добровольного отселения» и «зона усиленного радиоэкологического контроля», а также в законе «О статусе и социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы», и в некоторых других нормативных актах.
Четкие разъяснения
Возвращение к чернобыльским проблемам в октябре в 2009 г. свидетельствовало: чрезвычайно остро стоял вопрос о соответствующем законодательном обеспечении деятельности по ликвидации последствий катастрофы.
Суд подчеркнул, что управление зоной безусловного (обязательного) отселения, как и управление зоной отчуждения, в соответствии с законодательством осуществляет специальное подразделение МЧС — администрация зоны, имеющая статус юридического лица. Она организует и координирует проведение всех мероприятий на этих территориях, решает вопрос финансирования, охраны общественного порядка, защиты человека и интересов государства и т.п.
Соответствующие полномочия областных советов, других органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией и законами, особую роль в которых играет акт «О местном самоуправлении». Значение областных советов в управлении зонами повышается в местностях, где населенные пункты сняты с учета и прекращена деятельность сельских, поселковых, городских советов. В таком случае соответствующие областные советы реализуют свои полномочия и отдельные функции бывших органов местного самоуправления с учетом установленных законодательством требований, касающихся режима использования, охраны территории зоны, условий проживания и работы населения.
Дело о военном имуществе
10 декабря 2009 г. Суд дал толкование положения стст.177, 760, ч.2 ст.777 ГК. Рассматривалось дело по конституционному обращению Частного предприятия «Автосервис» о преимущественном праве нанимателя на приобретение военного имущества.
Ссылаясь на неоднозначное понимание и применение Высшим хозяйственным, Киевским апелляционным, Верховным и другими судами общей юрисдикции указанных норм ГК, автор ходатайства поставил перед КС 4 вопроса:
- «является ли военное имущество вещью и распространяется ли на него положение ст.177 ГК относительно признания его объектом гражданских прав?»
- «имеется ли в виду под вещами, которые в соответствии со ст.760 ГК могут быть предметом договора найма, и военное имущество?»
- «распространяется ли на военное имущество предусмотренное ч.2 ст.777 ГК преимущественное право нанимателя перед другими лицами на приобретение вещи в случае ее продажи?»
«каково юридическое содержание понятия «преимущественное право перед другими лицами» в контексте ч.2 ст.777 ГК?»
Образцовое толкование
КС системно исследовал ч.4 ст.13, чч.1, 2 ст.41, п.7 ч.1 ст.92 Конституции, указанные выше, а также некоторые другие статьи Гражданского и Хозяйственного кодексов, законов «О правовом режиме имущества в Вооруженных Силах Украины», «О хозяйственной деятельности в Вооруженных Силах Украины», «Об аренде государственного и коммунального имущества», решения Конституционного Суда по аналогичным вопросам от 1.07.99 и 13.12.2000, позиции около десяти министерств, других органов государственной власти, ведущих юридических научных учреждений и даже решения по конкретным делам Европейского суда по правам человека.
Текст официальной интерпретации, изложенный в п.1 резолютивной части решения, оказался очень лаконичным, но в нем содержался ответ на все 4 поставленных вопроса: «Наниматель, который должным образом исполняет свои обязанности по договору найма военного имущества, являющегося вещью, которая не изъята, не ограничена в гражданском обороте и может быть предметом найма (аренды), в случае продажи имущества имеет преимущественное право перед другими лицами на его приобретение».
Фактическое возвращение к делу, вызывавшему «гнев Президента»
Однако одним из самых ответственных в 2009 г. оказалось толкование по конституционному представлению 51 народного депутата стст.102, 103 и 116 закона «О судоустройстве Украины». Соответствующее решение было принято 22.12.2009.
Речь идет о деле о назначении судей на административные должности, история которого началась еще в 2005 г., то есть во время функционирования КС первого состава. Уже говорилось, что еще тогда конституционное производство по делу фактически было завершено с достаточно «негативным» для главы государства решением — его лишили права назначать судей на административные должности. Однако в силу субъективных обстоятельств, о которых шла речь выше, «финальное» голосование всячески оттягивалось, поскольку тогдашнему руководству КС не хотелось «сердить» Президента в канун собственной отставки.
«Белое пятно» и попытка узурпации власти
Получив такое наследство, новый состав Суда уже по причинам преимущественно объективного характера смог вернуться к этому делу почти через 1,5 года. Решением от 16.05.2007 положения ч.5 ст.20 закона «О судоустройстве Украины», согласно которому председатель суда и его заместитель назначались на должности и освобождались от них главой государства, признано неконституционным, а Верховная Рада обязана безотлагательно урегулировать вопрос о назначении судей на указанные административные должности.
Деморализованная антиюридизмом Верховная Рада не в состоянии была выполнить рекомендации Суда, в результате возникло «белое пятно», реально угрожавшее разрушить судебную систему вообще. С 31.05.2007 явно незаконно Совет судей самовольно возложил на себя обязанность назначать судей на административные должности и до 22.12.2009, то есть в течение более чем 2,5 года, назначал на должности председателей судов и их заместителей.
Высший совет юстиции, на который была возложена задача взять эти вопросы под свой контроль, бездействовал. Парламент хоть и называл действия Совета судей узурпацией власти, присвоением чужих полномочий, но проблему, похоже, решать не собирался.
Вклад в упорядочение судейского самоуправления
Рассматривая ходатайство 51 народного депутата, Суд подчеркнул, что в соответствии с Конституцией судоустройство определяется исключительно законами. Ими же устанавливается порядок судейского самоуправления, высшим органом которого является съезд судей Украины, а высшим органом в период между ними — Совет судей. В частности, в ч.5 ст.20 закона о судоустройстве определены полномочия Совета судей (а также советов судей специализированных судов) давать рекомендации относительно назначения судей на должности председателя и заместителя председателя, а также освобождать с этих должностей.
В частности, в п.4 ч.5 ст.116 закона о судоустройстве указано, что Совет судей решает вопрос о назначении судей на административные должности в случаях и порядке, предусмотренных данным законом, в системной связи с положением первого предложения ч.5 ст.20 того же закона. А значит, Совет судей имеет право решать вопрос о рекомендации кандидатуры конкретного судьи для назначения его на должность председателя или заместителя председателя суда.
Можно ли «принять к сведению» обязательное решение КС?
Обратим внимание, что КС особенное внимание уделил «процедуре» внедрения в жизнь такой рекомендации, которая является обязательной составляющей процесса решения кадровых проблем. Уполномоченный орган или должностное лицо не имеет права без рекомендации решать такие вопросы по своему усмотрению. Следует подчеркнуть и то, что Суд достаточно остро высказался в адрес парламента по поводу своей рекомендации от 16.05.2007 и уже не рекомендовал, а обязал парламент безотлагательно законодательно урегулировать вопрос о назначении на должность председателя, заместителя председателя суда и освобождении от этих должностей.
Реакция Совета судей на решение КС от 22.12.2009 оказалась достаточно оперативной (это отображено в тексте специального решения этого органа служителей Фемиды). Однако не может не привлечь внимание введенная им в практику отечественной конституционной юстиции новелла: «Решение Конституционного Суда является обязательным для выполнения на территории Украины, окончательным и не может быть обжаловано. Во исполнение этого решения КС Совет судей решил: решение Конституционного Суда от 22.10.2009... принять к сведению».
Правительство как сторона трудового спора
24.12.2009 КС намеревался официально разъяснить положения ст.2, абз.4 ч.1 ст.3 закона «О порядке решения коллективных трудовых споров (конфликтов)» по предоставлению Кабинета Министров. Но намерение осуществил не полностью: по поводу официальной интерпретации ст.2 указанного акта производство было прекращено в связи с несоответствием (отсутствием правового обоснования).
Зато относительно положения абз.4 ч.1 ст.3 закона Правительство, которое не так часто «тревожило» КС, получило четкий ответ: «Кабинет Министров как высший орган в системе органов исполнительной власти и как субъект управления объектами государственной собственности в пределах полномочий, определенных Конституцией и законами, может быть стороной коллективного трудового спора (конфликта) на национальном уровне по вопросам, предусмотренным в ст.2 закона «О порядке решения коллективных трудовых споров (конфликтов)».
Александр Мироненко,
судья Конституционного Суда в отставке, доктор философских наук,
заслуженный деятель науки и техники Украины,
лауреат Государственной
премии Украины
в области науки и техники
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!