«Правосознание публичных лиц отстает от развития административного права»
Недавно вступил в силу ряд законов, которые вносят существенные изменения в Кодекс административного судопроизводства. В частности, закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно совершенствования порядка осуществления судопроизводства» от 20.12.2011 №4176-VI и закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно совершенствования отдельных положений административного судопроизводства» от 17.11.2011 №4054-VI. Действительно ли данные нормативные акты усовершенствуют процессуальную деятельность судей? Ответ на этот вопрос корреспонденту «ЗиБ» дал заместитель председателя Высшего административного суда Михаил ЦУРКАН.
«Есть изменения в КАС, которые я бы назвал качественно реформаторскими»
— Михаил Иванович, как оценивают нововведения в ВАС? Насколько существенно они повлияют на рассмотрение дел в системе админсудов?
— Изучив данные законы, можно прийти к выводу, что часть изменений носит сугубо технических характер, то есть восполняет незначительные пробелы в административном процессе. Но есть изменения в КАС, которые я бы назвал качественно реформаторскими, ведь ими кардинально усовершенствована суть правоотношений, связанных с разрешением конфликтов в публично-правовой сфере.
К первой группе (изменения технического характера) можно отнести уточнения, связанные с функциями органов публичной власти, которым действующее законодательство давало возможность обращаться с исками в суд. Напомню, что административный иск определялся законодателем как обращение в админсуд за защитой прав, свобод и интересов в публично-правовых отношениях. Из содержания приведенного понятия не видно было самого права публичного органа на самостоятельное обращение в суд. Дополнив п.6 ст.3 КАС ссылкой на то, что админиск может быть обращением во исполнение полномочий, а стст.105, 162 КАС — указаниями относительно формы и содержания админиска субъекта властных полномочий и полномочий суда решать такой иск, законодатель лишь нормировал отношения, которые фактически сложились в процессе реализации права публичного органа на обращение в суд.
Логичны также изменения в ст.198 КАС, по правилам которой суд апелляционной инстанции по результатам пересмотра формально имел право направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При этом действующее законодательство не содержало оснований для такого направления и на практике норма не действовала. После исключения п.6 ч.1 ст.198 КАС полномочия апелляционной инстанции приобрели правовую определенность.
То есть законодатель в соответствии с существующей практикой упорядочил полномочия судов относительно возможности принятия, рассмотрения и решения исков органа публичной власти и внес коррективы, касающиеся полномочий апелляционных судов.
Также КАС дополнен новым разделом «Восстановление утраченного судебного производства по административному делу». До этого суды, восстанавливая полностью или частично утраченное производство, применяли аналогичные положения гражданского процесса.
— Судя по предварительным отзывам законодателей, новеллы существенно сокращают сроки обращения в суд. Как это повлияет на возможность защиты прав граждан и органов власти в порядке административного судопроизводства?
— Да, большое значение для правоприменения имеют изменения в стст.99, 100 КАС. Они относятся ко второй группе — качественно реформаторских нововведений.
Статья 99 определяет для субъекта властных полномочий шестимесячный срок обращения в админсуд, если в отдельных случаях не установлено иное. Отсчет этого срока начинается со дня возникновения оснований, которые дают субъекту властных полномочий право на предъявление предусмотренных законом требований. То есть властный орган должен оперативнее решать вопрос о реализации своего права на обращение с иском. Таким образом, продолжается закрепление принципа стабильности публичных правоотношений и предсказуемости судебных решений.
В ст.100 КАС речь идет о последствиях пропуска сроков. До внесения такого уточнения и практики, и ученые обращали внимание на разночтения при определении сути понятия «срок обращения с иском в админсуд». В отличие от гражданского права, административное судопроизводство не знает такого определения, как срок исковой давности. Внеся в ст.100 дополнение относительно последствий пропуска сроков, а в ст.102 уточнив, что ее правила не распространяются на сроки обращения в админсуд, законодатель фактически признал срок обращения в админсуд нормой материального права, своеобразным аналогом срока исковой давности, разграничив содержание указанных терминов и правовые последствия пропуска этих сроков.
— Учитывая первое применение этих норм, чего удалось добиться благодаря указанным изменениям?
— О практических последствиях, учитывая время внесения изменений, говорить еще рано. Важно, что прекратится или сузится до определенного спектра дискуссия относительно правовой природы срока обращения в суд. При этом вопрос об уважительности причин пропуска срока не будет зависеть от наличия заявления о его восстановлении, а сам по себе пропуск сроков обращения не будет основанием для отказа в принятии и рассмотрении иска.
— Некоторое опасение вызывает появление возможности заочного отказа в иске.
— Да, законодатель упорядочил правила рассмотрения дел в порядке сокращенного производства. Речь идет о делах, которые не представляют особых трудностей с точки зрения правоприменения, но решение их в сжатые сроки важно для граждан. Это прежде всего дела, которые мы называем социальными; дела об обжаловании и обязанности субъекта властных полномочий совершить определенные действия для рассмотрения обращения, в частности информационного запроса физического или юридического лица; вопрос о прекращении по обращению субъекта властных полномочий юридических лиц или предпринимательской деятельности физических лиц — предпринимателей в случаях, предусмотренных законом; взыскание денежных сумм, которые основываются на решениях субъекта властных полномочий, относительно которых завершился установленный кодексом срок обжалования.
Законодатель предусмотрел, что решения по таким делам могут приниматься в отсутствие лиц. И если раньше предусматривалось, что может приниматься решение лишь об удовлетворении иска, то сейчас суд может вынести решение как о его удовлетворении, так и об отказе в этом. Однако в любом случае решение должно быть законным и обоснованным. Если в процессе подготовки и рассмотрения дела суд не придет к выводу о рассмотрении его в открытом заседании, то решение принимается по упрощенной процедуре. В суде апелляционной инстанции решение рассматривается в письменном производстве и дальнейшему обжалованию не подлежит. Эти изменения направлены на быструю и качественную защиту прав и свобод человека.
Основная идея нововведений — стабильность судебных решений, в какой-то мере соблюдение принципа юридической определенности, то есть устранение ситуаций, когда судебные решения могли пересматриваться судами неопределенное количество раз.
«Из процесса убирается много лишнего»
— Действительно ли законодательные новации достигнут цели, задекларированной в названиях этих двух актов?
— Уверен, что да. Из процесса убирается много лишнего. Кстати, последними изменениями предусмотрены предельные сроки обращения в суд с заявлениями относительно пересмотра дел по нововыявленным обстоятельствам. Такое сокращение делает правоотношения стабильнее.
Действительно, если законодатель установил, что обращение о пересмотре дела по нововыявленным обстоятельствам возможно не позднее чем через 3 года со дня вступления решения в законную силу, это свидетельствует о том, что принятые судами акты станут стабильнее.
Наша практика показывает, что во многих случаях люди стремятся пересмотреть законные и обоснованные решения, вынесенные 5—10 лет назад. Особенно это касается обжалования решений органов государственной власти или местного самоуправления по так называемым земельным спорам: придя к власти, новая команда пытается пересмотреть решения своих предшественников. Поэтому для стабильности публичных правоотношений законодатель установил предельный срок обращения с заявлением о пересмотре решений, вступивших в законную силу.
Примечательно, что независимо от уважительности причин пропуска срока обжалования суд отказывает в открытии апелляционного производства в случае, если апелляционная жалоба прокурора, органа государственной власти или местного самоуправления или другого субъекта властных полномочий подана по истечении одного года с момента оглашения решения. Таким же будет следствие пропуска упомянутыми лицами срока кассационного обжалования по истечении одного года с момента вступления решения в законную силу. Это однозначно является позитивом.
— Нововведениями предусмотрено расширение предметной подсудности местных общих судов как административных судов. Каких именно категорий дел это касается? Добровольно ли вы отдали их в общие суды?
— В первую очередь отмечу, что речь идет именно о так называемых социальных спорах и о праве местного суда, который наделен полномочиями принимать такие решения, контролировать их исполнение органами исполнительной службы. Это обычное упорядочение процесса, именно суд должен осуществлять контроль за реальным исполнением принятых им же решений.
До этого существовала парадоксальная ситуация, когда решения о взыскании социальных выплат принимали местные общие суды как административные, а действия органов исполнительной службы относительно реализации этого решения контролировались окружными судами. Это создавало определенный дисбаланс. Ведь материалы дела находятся в суде первой инстанции, исполнительная служба находится в пределах деятельности именно местного суда как административного, должник, как правило, — в пределах юрисдикции местного суда. Поэтому вопрос, отдали ли мы добровольно эти дела другим судам, не совсем корректен, ведь местные суды в этом случае выступают в роли судов административных.
«У нас ожидают индивидуального принуждения»
— Закон предусматривает расширение перечня постановлений, которые допускают безотлагательное исполнение. Не планируется ли вводить судебный контроль за исполнением решений? Оправдана ли такая практика вообще?
— Речь идет об усилении контроля за своевременным исполнением решений. Поскольку Европейский суд по правам человека отмечает, что большинство заявлений, поданных против Украины, касается именно неисполнения решений национальных судов (и мы сознаем это) и стадия исполнения является составляющей судебного разбирательства, наличие судебного контроля за исполнением судебных решений — это логическая составляющая всего судебного процесса. И действенный контроль призван сократить огромное количество заявлений против Украины, поступающих в Евросуд.
Правила судебного контроля, введенные ранее, были не совсем действенны. Они предусматривали значительные штрафы, которые, как по мне, суды просто остерегались назначать, поскольку речь шла о взыскании сотен тысяч гривен. Поэтому упорядочение размеров штрафов (от 10 до 30 минимальных заработных плат вместо 100—300) даст новый импульс исполнению решений.
Перечень постановлений, которые должны исполняться безотлагательно, велик. Прежде всего это решения, наиболее значимые для лица, на защиту которого они направлены. Речь идет о:
- присуждении пенсий или других периодических платежей из государственного бюджета в пределах суммы взыскания за один месяц;
- присуждении выплаты заработной платы или другого денежного содержания в отношениях публичной службы;
- восстановлении в должности в отношениях публичной службы;
- прекращении полномочий должностного лица в случае нарушения им требований относительно несовмещения (то есть защищаются государственные или общественные интересы);
- уточнении списка избирателей;
- ограничении реализации права на мирные собрания, устранении ограничений в реализации такого права;
- немедленном исполнении постановлений о наложении ареста на активы, которые связаны с финансированием терроризма;
- принудительном выдворении иностранца или лица без гражданства в части именно задержания этих лиц.
Определение об обращении постановления к безотлагательному исполнению вступает в законную силу с момента оглашения, хотя и сохраняется способ его обжалования в общем порядке. При этом закон предусматривает, что суд в отдельных случаях по собственной инициативе может своим определением в порядке письменного производства обратить постановление к немедленному исполнению.
— Насколько этот перечень согласуется с международным опытом?
— Европейская, мировая практика идет следующим путем: само по себе решение админсуда уже является исполнительным документом. Как правило, публичные лица, должностные лица органов государственной власти, получив такое решение, исполняют его, не дожидаясь принуждения со стороны государства. У нас же несмотря на то, что способ, сроки, порядок исполнения могут быть определены в судебных решениях, те, кому они адресованы, ждут индивидуального принуждения.
Суть административных решений — это по большей части адресация судом требования к органу власти устранить нарушение, осуществить определенные действия или воздержаться от их осуществления. Поэтому принудительное их исполнение с помощью механизма, установленного законом «Об исполнительном производстве», является определенным нонсенсом. Поскольку правосознание публичных лиц отстает от развития административного права, мы будем предлагать совершенствовать действующее законодательство, чтобы сами по себе решения по административным делам были безальтернативным исполнительным документом.
— Немало критики было в адрес положений (и не только в админпроцессе), которые сужают возможности органов прокуратуры судиться в интересах граждан и юридических лиц. Почему пришлось уточнять полномочия прокуроров относительно инициирования судебного разбирательства?
— В целом закон №4054-VI уточняет процессуальные полномочия лиц, которые могут представлять интересы гражданина или государства. Речь идет об уполномоченном ВР по правам человека, органах государственной власти и органах местного самоуправления, которые могут обращаться в суд в интересах лиц, а также о роли и месте прокурора в админпроцессе. Ни один из названных субъектов не лишается права быть полноправным участником процесса и в случаях, когда законом предоставлена возможность обращаться с соответствующими исками. Но законодатель отмечает, что при обращении в админсуд уполномоченный ВР и органы государственной власти должны предоставить доказательства, подтверждающие наличие уважительных причин, которые исключают возможность самостоятельного обращения лиц в суд для защиты своих прав и интересов.
Что касается прокурора, то для представительства интересов гражданина или государства в админсуде он в пределах полномочий, определенных законом, обращается в суд с исками, принимает участие в рассмотрении дел по его искам, а также может вступить по своей инициативе в дело, производство по которому открыто по иску других лиц, на любой стадии его рассмотрения, подает апелляционную, кассационную жалобу, заявление о пересмотре решения Верховным Судом, о пересмотре решения по нововыявленным обстоятельствами для представительства интересов гражданина или государства. Однако при этом прокурор должен доказать, что гражданин не может самостоятельно представлять свои интересы.
По нашему убеждению, это сделает обращение прокурора в админсуд более действенным и исключит случаи, когда оно мотивировано достижением определенных количественных показателей в работе прокуратуры (скажем, обращений с исками в суд).
Что касается обращений прокурора в интересах государства, то здесь подход фактически не изменился по сравнению с существовавшим до внесения изменений: прокурор и раньше мотивировал, в чем заключается такой интерес, и он обязательно должен быть правовым.
«Эта схема не согласовывается с формальной логикой»
— Как вы считаете, какие трудности могут возникнуть у судей с применением законодательных новаций?
— Есть две составляющие: практическая и теоретическая. Практическая, например, заключается в том, в каком порядке восстановить сроки на обжалование решений судов в апелляционном или кассационном порядке. До введения новелл было понятно, что апелляционный или кассационный суд, получив жалобу на решение, поданную с пропуском срока обращения, перед решением вопроса об открытии производства должен был коллегиально выяснить вопрос, насколько причины пропуска срока уважительны, то есть восстановить его или отказать в восстановлении. В зависимости от этого судья-докладчик открывал производство, если не было других препятствий, или оставлял жалобу без рассмотрения.
Законодатель внес изменения в ст.212 и ст.214 КАС. В частности, исключил ч.3 ст.212, касающуюся порядка восстановления срока на подачу кассационной жалобы, и определил полномочия судьи-докладчика при принятии этой жалобы. Эти полномочия прописаны таким образом, что непонятно, во-первых, кто должен устанавливать, являются ли причины пропуска срока уважительными, и, во-вторых, кто конкретно должен решать вопрос о его восстановлении и, вообще, нужно ли принимать решение о воcстановлении? Согласно ст.102 КАС вопрос о восстановлении процессуального срока решается судом и предшествует открытию кассационного производства, поэтому последовательность процессуальных действий судьи-докладчика и суда приобретает алогичный характер.
То есть сначала суд должен решить вопрос, являются ли причины пропуска срока уважительными, и определить, восстановить срок или отказать в удовлетворении заявления. И уже потом судья должен решать вопрос о наличии других оснований для отказа в открытии производства. Если есть сомнения в уважительности причины пропуска срока, лицам дается 30 дней, чтобы изложить другие основания для его восстановления. Затем суд опять должен провести коллегиальное заседание, чтобы решить вопрос об обоснованности этих причин, и после этого судья единолично опять решает, нет ли иных препятствий для открытия производства.
Эта схема не согласовывается с формальной логикой. Поэтому проблемы в правоприменении однозначно будут. Кроме того, такой алгоритм отличается от правил в гражданском суде, где судье-докладчику немного легче, поскольку ему предоставлено право единолично решать вопрос о восстановлении сроков.
Есть и другие вопросы, которые могут усложнить применение нового законодательства, но я уверен, что это решится за несколько месяцев, в течение которых Высший административный суд и вообще вся судебная система наработают практику, она будет устоявшейся и понятной не только для судов, но и для других участников процесса.
Если говорить о теоретических проблемах, то это, например, касается ст.1832 КАС относительно сокращенного производства. Внесенные изменения, с одной стороны, позволяют суду как удовлетворять иски, так и отказывать в их удовлетворении, и такой отказ может быть принят в отсутствие сторон. Здесь возникает вопрос относительно обеспечения государством личного участия гражданина в судебном заседании и его права непосредственно давать суду объяснения и излагать свои обоснования.
Думаю, пока эти вопросы не вышли на уровень Европейского суда по правам человека, необходимо подумать, как усовершенствовать законодательство, чтобы выполнить требования закона, Конституции и те обязательства, которые государство взяло на себя, ратифицировав Конвенцию о защите прав человека и основополагающих свобод.
— Согласно новововведениям в Высшем и апелляционных админсудах дела должны рассматриваться коллегиями в составе 3 лиц, а не 5, как это было раньше. Как будут формироваться коллегии и кто должен определить судью-докладчика?
— Что касается уменьшения количественного состава коллегии с 5 до 3 судей, то такое нововведение даст возможность более оперативно решать дела, особенно однотипные. Причем законодатель сохраняет возможность рассмотрения дела и большим количеством судей, фактически всем составом суда. Формирование коллегий осуществляется по алгоритму, определенному решением Совета судей Украины.
Собранием судей утверждено Положение о порядке формирования коллегий судей в Высшем административном суде. В нем предусмотрено, что административные дела (в том числе заявления по нововыявленным обстоятельствам), подсудные ВАС, рассматриваются коллегиально:
как судом первой инстанции — в составе не менее 5 судей;
как судом апелляционной инстанции —в составе 3 судей;как судом кассационной инстанции — в составе не менее 3 судей;
при решении вопроса о допуске дела к производству в Верховном Суде — в составе 5 судей.
При этом положением предусмотрено, что коллегия судей, которая действует как суд первой или кассационной инстанции, может своим определением расширить состав за счет других судей судебной палаты, в которой такая коллегия была сформирована. Для обеспечения единообразия судебной практики секретарь палаты письменным распоряжением может расширить состав коллегии, введя в него всех судей палаты, при этом их количество должно быть непарным.
«У нас далекоидущие планы»
— По вашему мнению, какие изменения в КАС еще стоит внести, чтобы улучшить качество защиты прав граждан в административном судопроизводстве?
— У нас далекоидущие планы, потому что нет пределов совершенствованию законодательства. Наши усилия будут направлены на инициирование такой работы.
Первое направление — это упрощение процедуры доступа граждан к суду. И в этом контексте интересны законодательные инициативы относительно возможности внедрения видео-конференц-связи (соответствующий законопроект внесен). Мы изучаем опыт наших российских коллег, где предусмотрена подача искового заявления через Интернет. Все эти изменения должны упростить доступ граждан к суду и привести к результату в кратчайшие сроки, учитывая задачи административного судопроизводства. При этом предлагается максимально исключить возможность личных контактов лица с судьей или работником суда (кроме как непосредственно в судебном заседании).
— Ваши коллеги из других юрисдикций высказываются за установление определенных ограничений на обжалование актов суда первой инстанции. Насколько это актуально для админсудопроизводства?
— По моему мнению, внедрение апелляционных и кассационных «фильтров» — это тоже важное направление дальнейших изменений законодательства. Доступ к судопроизводству как общее право, гарантия этого доступа государством, сплошное апелляционное и кассационное обжалование — это не тождественные понятия. И если задачей админсудопроизводства является защита конкретного лица от неправомерных действий, эта защита, учитывая загруженность судов однотипными делами, откладывается на годы, а значит, теряется сущность админсудопроизводства, поскольку задача эффективной и быстрой защиты лица нивелируется.
Поэтому наши усилия направлены на то, чтобы решения, признанные устоявшимися (то есть такими, которые приняты по однотипным спорам высшими судебными учреждениями), были обязательными для исполнения государственным органом или должностным лицом, независимо от состава участников спора (от фамилии истца).
Например, если в социальном споре относительно выплат надбавок и доплат гражданин N как «ребенок войны» получил защиту, то его сосед М, при наличии такого же правового статуса, не должен обращаться с аналогичным по правовому содержанию иском, а решение должно было бы стать основанием для единообразного исполнения законодательства именно так, как это определил ВАС или Верховный Суд. То есть в дальнейшем все решения должны были бы приниматься на уровне управления Пенсионного фонда.
— Высший админсуд планирует разработать соответствующие проекты законов или будет ждать инициативы со стороны народных депутатов?
— Конечно, мы будем инициировать как эти, так и другие изменения, но решать будет законодатель. И если представители законодательной ветви власти намерены упорядочить публичные отношения с целью защиты прав граждан, а представители административного судопроизводства призваны защищать нарушенное право, то законодатель должен сжалиться как над первыми, так и над вторыми (над гражданами особенно), потому что такое количество конфликтов в принципе не должно рассматриваться в исковом производстве, потому что эффективность административного судопроизводства сегодня обратно пропорциональна тому количеству дел, которые получают и решают суды.
Весь номер в формате PDF
(pdf, 2.85 МБ)
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!