Повышение внимания к обращениям граждан и тенденция к ослаблению вопросов о прекращении производства
Страница 186. Повышение внимания к обращениям граждан и тенденция к ослаблению «напряжения» с определениями о прекращении производства
Следует отметить, что в І полугодии 2010 г. КС стал больше внимания уделять конституционным обращениям граждан: в этот период почти пятая часть решений стала результатом рассмотрения ходатайств физических лиц. Одно из них уже было проанализировано раньше. На этой странице разговор на данную тему будет продолжен.
Ходатайство гражданина Субботы
Своеобразным продолжением охарактеризованного ранее дела об апелляционном обжаловании определений суда от 27.01.2010 по конституционному обращению гр. В.Заиченко стало дело об обеспечении апелляционного обжалования определений суда по обращению гр. А.Субботы, решение по которому было принято 28.04.2010. В первом случае Суд дал толкование положения п.18 ч.1 ст.293 Гражданского процессуального кодекса, во втором — положения п.2 той же части той же статьи ГПК.
Последнее касалось возможности апелляционного обжалования определений суда об обеспечении иска, а также об отмене обеспечения иска во взаимосвязи с положениями пп.2, 8 ч.1 ст.129 Основного Закона. КС пришел к выводу: положения п.2 ч.1 ст.293 ГПК следует понимать как предусматривающие право обжаловать отдельно от решения суда в апелляционном порядке как определения суда первой инстанции об обеспечении или отмене обеспечения иска, так и определения об отказе в обеспечении или отмене обеспечения иска.
Неконституционное «верховенство Конституции»
Такая интерпретация базировалась и на положениях ст.1, ч.2 ст.3, чч.1 и 3 ст.8, чч.1 и 2 ст.55 Основного Закона и позициях КС в решениях от 25.12.97 и 27.01.2010. Особого внимания заслуживает констатация Судом того, что «Украина является правовым государством, в котором признается и действует принцип верховенства права».
Такое утверждение свидетельствовало, что КС сделал еще один шаг от сугубо позитивистского правопонимания, сторонники которого стояли на ошибочных позициях то ли «широкого», то ли «узкого» нормативизма и стремились любым способом, в частности и путем искажения Основного Закона, реанимировать лозунг А.Вишинского о «верховенстве закона» или хотя бы перекрутить императивное предписание «Конституция Украины имеет высшую юридическую силу» на неконституционное «верховенство Конституции».
По обращению гражданки Власовой
Следует обратить внимание и на то, что если за предыдущие два года КС не принял ни одного решения по обращениям граждан, то в течение I полугодия 2010 г. по таким ходатайствам были даны официальные толкования по трем делам.
Так, 10.06.2010 Суд дал толкование еще и ч.5 ст.5 закона «О приватизации государственного жилищного фонда» по ходатайству гр. Г.Власовой.
Человек — действительно высшая социальная ценность
Вряд ли кто-то сможет возразить, что при принятии этого решения Суд действительно в первую очередь руководствовался как стст.1 и 3 Конституции (провозглашают Украину социальным, правовым государством, в котором наивысшей социальной ценностью является человек), так и ч.1 ст.8 Основного Закона относительно признания и действия принципа верховенства права (требует от государства руководствоваться им в правотворческой и правоприменительной деятельности, в частности в законах, которые должны быть проникнуты идеями социальной справедливости, свободы, равенства и т.д.)
Взяв за основу интерпретации ч.5 ст.5 закона о приватизации государственного жилищного фонда эти фундаментальные принципы правовой системы Украины, КС тщательно проанализировал еще и стст.22, 24, 47, 64 Конституции, Общую декларацию прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Жилищный кодекс УССР, отдельные решения КС, принятые раньше, и т.п.
Убедительно было мотивировано неоднозначное применение приведенных в ходатайстве положений судами общей юрисдикции, в частности Каховским горрайонным, апелляционными Херсонской и Черниговской областей, Верховным Судом.
Приватизация не является повторной, если…
Результатом рассмотрения этого обращения оказалось четкое и понятное официальное толкование, которое заключалось в том, что в аспекте поданного ходатайства положение ч.5 ст.5 закона о приватизации государственного жилищного фонда, согласно которому каждый гражданин имеет право приватизировать занимаемое им жилье бесплатно в пределах номинальной стоимости жилищного чека или с частичной доплатой один раз, следует понимать так, что право граждан Украины на бесплатную приватизацию считается реализованным один раз, если:
а) гражданин полностью использовал жилищный чек и в его собственность безвозмездно передано в одной или нескольких квартирах (домах) общую площадь из расчета санитарной нормы 21 м2 общей площади на нанимателя и каждого члена его семьи и дополнительно 10 м2 на семью;
б) в собственность нанимателя и каждого члена его семьи передана общая площадь одной квартиры (дома), которая превышает санитарную норму, с оплатой стоимости избыточной общей площади приватизированного жилья;
в) в собственность нанимателя и каждого члена его семьи передано жилье, общая площадь которого меньше, чем установленая санитарная норма, а остаток жилищного чека использован для приватизации части имущества государственных предприятий, земельного фонда;
г) весь жилищный чек использован для приватизации части имущества государственных предприятий, земельного фонда.
Такое детальное толкование завершалось четким ответом на поставленный вопрос: приватизация общей площади в нескольких квартирах (домах) государственного жилищного фонда в пределах установленной санитарной нормы и номинальной стоимости жилищного чека не является повторной.
Конец «драки» бывших высших руководителей
Определенный интерес с точки зрения истории отечественной конституционной юстиции вызывают и определения Суда, принятые в I по¬ловине 2010 г. Конечно, речь идет в первую очередь об определениях о прекращениях производства (их в указанный период было принято 17) и об отказе в открытии производства по делу (за полугодие — 35).
Тенденция к уменьшению определений о прекращении была вызвана переходом в феврале — марте 2010 г. к «мирному сосуществова¬нию» Президента и Правительства, но 13 таких определений, то есть почти 90% прекращавших производство по делу, оказались результатом вражды В.Ющенко и Ю.Тимошенко.
В соответствующих представлениях бывший глава государства обжаловал 18 постановлений и 2 распоряжения Кабинета Министров, которые, по его мнению, нарушали 18 статей Конституции: из них стст.92 и 113 — по 11 случаев, ст.6 — 9, стст.85, 116, 117 — по 7, ст.75 — 6, стст.8, 95 — по 5 случаев.
Прекращается ли «игра в указы»?
Часть оспариваемых постановлений и распоряжений Правительства утратили силу еще во время пребывания В.Ющенко в должности главы государства. Речь идет, в частности, о постановлении КМ «Об урегулировании некоторых во¬просов администрирования налога на прибыль» (постановление от 13.01.2010).
Часть своих конституционных представлений Президент В.Ющенко отозвал. Они касались постановлений Правительства о:
- привлечении НАК «Украгролізинг» в 2009 г. кредитов под государственные гарантии для реализации инвестиционных проектов, связанных с закупкой сельскохозяйственной продукции отечественного производства;
- привлечении Государственным предприятием «Укрмедпостач» в 2009 г. иностранного кредита для реализации инвестиционного проекта относительно обеспечения лечебно-профилактических учреждений медицинским и другим оборудованием;
- внесении изменений в постановление КМ от 14.10.2009 (постановление от 27.01.2010);
- увеличении уставного капитала Государственного ипотечного учреждения и внесении изменений в его устав (постановление от 17.02.2010).
Обосновывать представление предыдущие должностные лица с ул. Банковой так и не научились
3 и 16.03.2010 КС прекратил производства по представлениям главы государства в связи с отсутствием надлежащего правового обоснования приостановления им действия абз.2 п.5 постановления Правительства «О внедрении системы сбора, заготовки и утилизации отходов как вторичного сырья» и абз.4 п.2 изменений в это постановление, а также постановлений КМ «О предоставлении акватории в пользование государственному предприятию «Специализированный морской порт «Октябрьск» и «О предоставлении акватории в пользование государственному предприятию «Николаевский морской торговый порт».
Нет акта — нет производства
В известной мере «помог» КС сэкономить время на исследовании соответствия Конституции постановлений и распоряжений Правительства новый Кабинет Министров. Например, только 24.03.2010 он отменил 5 обжалованных ранее постановлений (от 5.03.2009, 14.04.2009, 15.04.2009, 21.05.2009, 21.10.2009) и распоряжение «Во¬просы Земельного реестра налоговых накладных» от 23.09.2009. Поэтому в один день — 31.03.2010 — Суд без каких-либо колебаний прекратил соответствующие производства, приняв три постановления.
Помощь КС оказал и новый Президент В.Янукович. 31.03.2010 он издал 3 указа о признании утратившими силу 10 указов его предшественника о приостановлении действия 16 постановлений и 2 распоряжений Правительства. Некоторые акты были отозваны главой государства из Конституционного Суда.
На этом основании, в частности, 6 и 7.04.2010 прекращены конституционные производства по делам о соответствии Основному Закону:
- пп.1—8 постановления Правительства о привлечении ино¬странного кредита для закупки автомобилей «скорой помощи»;
- пп.1—9, 11 постановления о привлечении иностранного кредита для закупки автомобилей для обеспечения инвалидов (оба — от 26.11.2009);
- пп.1—7 аналогичного постановления об обеспечении лечебно-профилактическим медицинским и другим оборудованием от 8.12.2009;
- одного распоряжения КМ.
На основании того, что В.Янукович отозвал соответствующее представление своего предшественника, 9.06.2010 было прекращено производство (пока еще без трех судей, которые не участвовали в принятии актов Суда) еще по одному делу относительно привлечения иностранных кредитов.
Сохранение за народными депутатами возможности стать членами ВСЮ
Что касается соответствия Конституции законов, то по представлению бывшего Президента в рассматриваемый период КС принял лишь одно определение. Речь идет о прекращении 11.05.2010 производства по делу относительно соответствия Конституции положения второго предложения ч.3 ст.19 закона «О Высшем совете юстиции». Это было сделано в открытом заседании.
Проблему субъект права на конституционное представление и его представители увидели в том, что указанное предписание не исключало возможности избрания членами ВСЮ народных депутатов. Бы¬вший глава государства считал, что именно это противоречит стст.6, 126, 131 Конституции, но не смог привести надлежащего правового обоснования своего мнения.
Суду не оставалось ничего другого, как прекратить производство на основании п.2 ст.45 закона «О Конституционном Суде Украины».
Регулирование бюджета подзаконными актами не разрешается
По 6 представлениям народных депутатов Суд принял 4 определения о прекращении производства. Это произошло 19.01, 3.02, 18.03 и 10.06.2010.
В первом случае 53 народных депутата обжаловали с точки зрения конституционности пп.5, 6, 7, 8, 10, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 22 постановления КМ «О мерах по обеспечению выполнения Государственного бюджета Украины и местных бюджетов в 2010 году» от 29.10.2009.
Парламентарии доказывали, что Правительство подзаконным актом пыталось урегулировать бюджетные отношения, то есть вышло за пределы собственной компетенции и вмешалось в сферу полномочий Верховной Рады, что противоречит стст.6, 8, 67, 75, 92, 95, 113, 116 Конституции. Представление было хорошо обосновано, и каким будет решение Суда, можно было предположить.
Вероятно, именно поэтому во время рассмотрения дела Правительство 29.12.2009 приняло постановление «О мерах по организации бюджетного процесса в 2010 году», в соответствии с которым обжалованное постановление утратило силу и фактически искусственно выводилась из сферы конституционного контроля.
Естественно, что Суд уже в который раз вынужден был прекратить производство.
Своевременное исправление допущенных ошибок
Приблизительно в то же время в производстве единственного органа конституционной юрисдикции находилось и представление 47 народных депутатов относительно соответствия Конституции закона «О внесении изменений в законы Украины «О Государственном бюджете Украины на 2009 год» и «О ставках акцизного сбора и ввозной пошлины на некоторые товары (продукцию)» от 23.06.2009. Представление с точки зрения правового обоснования также оказалось хорошо подготовленным и, по-видимому, имело все шансы на то, что оспариваемый закон будет признан неконституционным.
Однако, как и в приведенном выше случае, «ответчик» (в этот раз уже в лице Верховной Рады) один за одним 15 и 16.12.2009 принял 4 акта о внесении изменений в закон «О Государственном бюджете Украины на 2009 год», в связи с чем ряд обжалованных положений утра¬тили действие.
И в данном случае КС не оставалось другого выхода, как постановлением от 3.02.2010 прекратить производство на основании п.3 ст.45 закона «О Конституционном Суде Украины».
Одно производство на три группы депутатов
Ряд проблем, связанных со сроком действия законов о госбюджете, создало определение КС от 18.03.2010. Именно оно вместе с определением от 20.04.2010 об отказе в открытии конституционного производства по обращению гр. Шев¬ченко оказалось предтечей ошибочного, на наш взгляд, решения Суда от 11.05.2010, проанализированного раньше.
Определениями КС или его коллегий с 20.10.2009 по 22.12.2009 друг за другом были открыты производства по трем конституционным представлениям 50, еще раз 50, а затем и 52 народных депутатов, которые в конце концов были объединены в одно.
В представлениях ставились вопросы относительно конституционности:
- закона «Об установлении прожиточного минимума и минимальной заработной платы»;
- закона «О внесении изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2009 год» в целом и ч.2 ст.54, ч.1 ст.55 закона «О Государственном бюджете Украины на 2009 год» и дополнений №№3, 7 к нему;
-стст.46, 54, чч.1, 2, 3 ст.55 закона «О Государственном бюджете Украины на 2009 год.
Госбюджет — опять в эпицентре споров
Народные депутаты достаточно убедительно доказывали, что указанные ими акты в целом или в отдельных частях противоречат стст.6, 8, 19, 43, 46, 85, 93, 95, 116 Конституции. Назывались следующие основания:
- нарушение законодателем процедуры принятия оспариваемых актов;
- соответствующие положения должны быть приняты исключительно законом о государственном бюджете;
- нарушение принципов разделения полномочий между парламентом и Правительством, Президентом и Правительством в бюджетном процессе;
- ограничения конституционных прав граждан на социальную защиту и достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи.
Вряд ли может вызвать нарекания позиция Суда относительно оснований прекращения производства в части неконституционности закона «Об установлении прожиточного минимума», поскольку спор по этому вопросу был исчерпан, а сама позиция опиралась на аналогичное мнение первого состава КС.
12 : 4 в пользу действия закона
Но использование определений своих предшественников от 29.04.98 №22-у/98, от 13.04.2000 №31-у/2000, от 27.12.2001 №39-у/2001 и от 21.03.2002 №11-у/2002 для прекращения производства по делу в целом в связи вроде бы с тем, что закон «О Государственном бюджете Украины на 2009 год» утратил силу, оказалось по меньшей мере некорректным.
Действительно, такие определения существовали — их было 4. Но в 9 определениях первого состава Суда (от 8.05.97, 5.06.97, 20.04.99, 13.04.2000, 15.05.2001 (2 акта), 24.05.2001, 14.10.2004, 11.11.2004) и во всех 3 решениях, которые касались этой проблемы (от 3.10.2001, 20.03.2002, 17.03.2004) КС выражал противоположную позицию.
«Бюджетный период» и «закон о бюджете»— понятия не тождественные
Более того, с марта 2002 г. до конца полномочий в октябре 2005 г. первый состав Суда после определенных шатаний уже твердо придерживался мнения: законы о государственном бюджете остаются действующими вплоть до их отмены или утраты силы в установленном законодательством порядке.
Именно такой позицией руководствовался и новый Бюджетный кодекс от 8.07.2010 (см. п.24 ч.1 ст.1, абз.1, пп.1, 2 ч.1 ст.41, абз.1, п.3 ч.2 той же статьи и др.). Еще раз отметим, что в ч.1 ст.96 Конституции речь идет о бюджетном периоде, а не о действии закона о государственном бюджете.
Полномочия главы государства устанавливаются исключительно Конституцией
Не может не вызывать определенных сомнений и прекращение производства по делу по представлению 50 народных депутатов относительно соответствия акту высшей юридической силы отдельных положений чч.10, 11 и 19 ст.7 закона «О банках и банковской деятельности» от 10.06.2001. Речь шла о признании противоречащими Конституции предоставленных данным законом полномочий Президенту назначать и прекращать полномочия части членов наблюдательного совета государственного банка.
По-видимому, КС не осмелился лишить таких полномочий нового главу государства, хотя их неконституционность очевидна, поскольку они не предусмотрены Основным Законом. Поэтому ссылка Суда на отсутствие правового обоснования в представлении народных депутатов в качес¬тве основания для прекращения производства является надуманной.
Александр Мироненко,
судья Конституционного Суда в отставке, доктор философских наук, заслуженный деятель науки и техники Украины,
лауреат Государственной
премии Украины
в области науки и техники
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!