Ущерб, убытки и закон

Должны ли судебные органы вмешиваться в бюджетный процесс?

Секция научно-консультативного совета Высшего хозяйственного суда обсудила несколько вопросов, касающихся применения законодательства об охране окружающей среды. Наиболее дискуссионным оказался вопрос о методике взыскания средств в местные бюджеты за нарушение природоохранного законодательства. Конечно, прибегли и к помощи научных работников, в частности, для толкования достаточно неоднозначных терминов, используемых в современном законодательстве.

Куда взыскивать средства?

Заседание секции началось с доклада секретаря второй судебной палаты Высшего хозяйственного суда Евгения Першикова. Он сообщил, что каждый из проб­лемных вопросов повестки дня требует детального обсуждения. Именно поэтому принять участие в мероприятии пригласили судей первой и апелляционной инстанций, прокуроров и представителей Государственной экологической инспекции. Особая роль в обсуждении отводилась ученым.

Первый вопрос касался компетенции хозяйственного суда относительно распределения средств, которые взыскиваются за возмещение ущерба, нанесенного в результате нарушения виновными лицами природоохранного законодательства. Судья ВХС Григорий Мачульский напомнил, что, по общему правилу, право на возмещение убытков имеет лицо, которому эти убытки нанесены. Следовательно, истец, а это в первую очередь Государственная экологическая инспекция, должен указывать расчетный счет, на который необходимо взыскать средства. Этот счет судья определил как аналитический или статический, что означает, что с этого счета в дальнейшем распределяются средства по назначению в местные, областные и государственные фонды.

Г.Мачульский отметил, что в стст.41, 47 закона «Об охране окружающей природной среды» детализируются экономические принципы данной деятельности. Так, именно ст.41 предусмотрено возмещение в установленном порядке убытков, нанесенных нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, а в ст.47 указаны фонды и учреждения, куда это возмещение должно быть направлено. Однако, как подчеркнул докладчик, на сегодня имеет место несогласованность ст.47 закона «Об охране окружающей природной среды» и ст.69 Бюджетного кодекса.

Речь идет о количестве специальных фондов. Бюджетным кодексом предусмот­рено, что возмещенные средства направляются в областные бюджеты, а законом предусмотрено распределение средств еще и в местные фонды по месту нанесения ущерба. Поэтому, по мнению судьи, и возникает разная практика взыскания средств. В одном случае суды при наличии достаточных правовых оснований взыскивают средства на указанный в иске статический расчетный счет, а в другом — в конкретный государственный специальный фонд.

«Дело в том, что основанием для исполнения решения хозяйственного суда является соответствующий приказ. Если в приказе указан соответствующий счет, то сразу после поступления средств на этот счет решение считается исполненным. Однако перераспределение средств с закрытием исполнительного производства в Государственной казначейской службе продолжается еще долго», — отметил Г.Мачульский. Именно из-за этого, по мнению судьи, возросло количество случаев, когда возмещенные средства не попадают в конкретно определенные местные бюджеты.

Как лучше действовать судам в таком случае? На этот вопрос пытались ответить коллеги Г.Мачульского. Так, судья ВХС Геннадий Кравчук привел примеры, когда истцы неправильно формулируют свои исковые требования. Экологические инспекции отмечают, что в одном случае средства взыскиваются в пользу государства в лице инспекции, но чаще — на открытый в территориальном управлении казначейской службы счет. Однако привлечение как участников представителей советов и ГКС он считает нецелесообразным. «Предмет спора их не касается, средства поступают на четко определенные в иске спецсчета. В этом случае вопросов к службе нет. Поэтому им нечего делать в суде», — отметил Г.Кравчук.

Когда настало время высказаться научным работникам, свою позицию обос­новал профессор кафедры трудового, земельного и экологического права юридического факультета Киевского национального университета им. Т.Шевченко, доктор юридических наук Владимир Носик.

«Основная проблема в том, что средства, которые взыскиваются судами, не доходят до адресата. А не доходят они потому, что появляется посредник в виде казначейства, который сам распределяет (или не распределяет) эти средства», — подчеркнул научный работник.

В.Носик сразу же задал коллегам такой вопрос: должен ли суд вмешиваться в распределение средств, то есть в бюджетный процесс? Ведь, взыскивая средства в пользу государственного бюджета и указав это в решении, суд полностью исполнил свои обязанности. Однако, если средства не дошли от распорядителя, которым является ГКС, заинтересованные лица начинают действовать. А единственное действие в рамках правового поля, по мнению профессора, — инициирование еще одного судебного процесса. Это не только не ускоряет исполнение решения, а, наоборот, тормозит процесс поступления средств.

Довольно бурно отреагировали на это выступление судьи первой инстанции. Так, судья Хозяйственного суда г.Киева, кандидат юридических наук Татьяна Васильченко отметила, что те решения, в резолютивной части которых указано «взыскать ущерб в пользу государственного и местного бюджетов», являются исполненными. «Однако там, где мы пытались выписывать пропорциональное взыскание, решения не исполняются. И более того, продолжается постоянная переписка с ГКС, где они требуют от суда указывать взыскателя», — доложила судья.

Как объяснила Т.Васильченко, такие случаи имеют место из-за того, что много исков подается прокуратурой в интересах ГЭИ, а взыскание может осуществляться в пользу госбюджета вообще другого региона, то есть в пользу лица, не участвовавшего в деле. Привлечение его как третьего лица тоже ничего не даст, потому что, как напомнила судья, Хозяйственным процессуальным кодексом не преду­смотрено взыскание в пользу третьих лиц. «Из-за такой несогласованности и имеют место случаи, когда приказы переходят из одной исполнительной службы в другую и не выполняются по полгода», — возмущалась Т.Васильченко.

Участники мероприятия согласились со всеми замечаниями и с тем, что необходимо формировать единую практику решения этого вопроса.

Ущерб или убытки?

Следующим, по-видимому наименее проблемным, вопросом стало разграничение понятий «ущерб» и «убытки» в природоохранном законодательстве. В нем преимущественно используется понятие «ущерб». Но в то же время в методиках расчетов нанесенного ущерба указывается, что должны взыскиваться убытки.

Г.Кравчук отметил, что, применяя закон в случае споров о нарушении природоохранного законодательства, судья должен понимать, что государству нанесен именно ущерб. А при расчете этого ущерба, используя методику, судам придется оперировать термином «убытки». «Считаю, что этот вопрос лежит в теоретической плоскости. Суд должен возместить то, что потеряло государство во время правонарушения. И, по моему мнению, неважно, как это будет называться — ущерб или убытки, — подытожил судья.

В.Носик выразил мнение, что убытки являются формой ущерба, а значит, эти понятия вообще не должны конкурировать. По мнению ученого, резолютивная часть решения должна содержать требование относительно взыскания ущерба, а если есть стоимостная оценка, можно использовать понятие «убытки». Но, как говорится, где два юриста, там три мнения. В подтверждение этого В.Носик сообщил, что в земельном законодательстве есть также понятие «потери». Это еще раз доказывает, что вопрос относительно точных правовых определений является скорее теоретическим, чем практическим.

К тому же судьи апелляционной инстанции почти единогласно подтвердили, что применение понятий «ущерб» или «убытки» не является основанием для отмены решений, по крайней мере большинство судей апелляционной инстанции не расценивают это как основание.

Кандидат юридических наук Вадим Беляневич рассмотрел данную проблему вообще в другом аспекте. По его мнению, непонятно, почему вопрос общей ответственности за ущерб, причиненный окружающей среде, лежит в плоскости гражданско-правовой ответственности и предусмотрен стст.1166 и 1168 Гражданского кодекса. Научный работник уверен, что эти нормы конкурируют со ст.9 ГК, где сказано, что положения этого кодекса применяются до урегулирования отношений, возникающих в сферах использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, если они не урегулированы другими актами законодательства. В Украине такой закон есть. «Суды должны больше внимания уделять применению специального законодательства. Потому что такие специальные законы, кстати, конкретизируют и дополняют общие нормы», — отметил В.Беляневич.

Статья есть — закона нет

Напоследок рассматривали проблему применения положений ст.34 закона «Об охране атмосферного воздуха» в плане отсутствия специального закона об определении порядка и размеров возмещения ущерба, нанесенного нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха. Эта норма говорит о том, что ущерб, нанесенный нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха, подлежит возмещению в порядке и размерах, установленных законом.

Г.Мачульский во время цитирования содержания статьи сделал акцент на слове «закона». И не просто так. На сегодня такого специального закона нет. Существует только Методика расчета размеров возмещения убытков, нанесенных государству в результате сверхнормативных выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, утвержденная приказом Минис­терства охраны окружающей природной среды. Из-за этого, по мнению докладчика, возникает разная судебная практика. «Некоторые суды отказывают в иске, мотивируя свое решение тем, что, поскольку ущерб подлежит возмещению в порядке закона, которого нет, то методика как подзаконный акт не может применяться», — проинформировал судья. Однако вместе с тем он привел пример, что многие из судей, исходя из теории права, применяют при определении ответственности нормы общего закона, а расчет делают, исходя из указанной методики.

Большинство судей высказались за второй вариант. А некоторые специалисты вообще предложили всем колеблющимся вспомнить начальные курсы университета и порядок применения норм права. Да, бесспорно, специальная норма имеет приоритет. Однако при ее отсутствии свою задачу выполняет норма общая. В этом случае, по мнению большинства специалистов, такой общей нормой является закон «Об охране окружающей природной среды». Следовательно, при принятии решений судьям стоит ссылаться на общие нормы закона, а вычисления делать уже согласно предложенной методике.

В конце встречи судьи всех инстанций согласились с тем, что проблемы возникают преимущественно не из-за пробелов в законах, а из-за недостаточной доказательной базы во время решения спора. А в законодательстве, по мнению участников мероприятия, специалист такого уровня, как судья, всегда сможет разобраться.