Антикоррупционная ментальность.

Почему в Германии госслужащие практически не берут взяток

С приходом к власти новой политической команды борьба с коррупцией приобрела воистину «устрашающие» масштабы. Не так давно Генпрокурор Виктор Пшенка заявил, что за последнее время ГПУ возбудила 26 уголовных дел против высокопоставленных чиновников. Под карающий «маховик» попали Юлия Тимошенко и Юрий Луценко, Евгений Корнийчук и Валерий Иващенко. Будет ли эта борьба эффективной? На состоявшейся в Киеве конференции, организованной Институтом законодательства ВР и Мюнхенским институтом восточно-европейского права, рассматривали правовые аспекты борьбы c коррупцией, перенимали опыт ФРГ и пытались ответить на вопрос «почему в Германии чиновники не берут взяток?».

Между административной и дисциплинарной

Борьба с коррупцией — это, безусловно, не только усиление карательной функции государства, но и изменение существующего законодательства. Первый шаг к созданию правовой базы в сфере предупреждения и противодействия этому явлению был сделан в далеком 1995 г¬ду, когда был принят закон «О борьбе с коррупцией». В октябре 2006 года Украина присоединилась к Конвенции ООН против коррупции, взяв на себя обязательство усовершенствовать соответствующее законодательство. Спустя три года, 11 июня 2009 года, Верховная Рада «пакетом» приняла три акта: «О принципах предупреждения и противодействия коррупции», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения» и «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений». 
«Эти законы усилили административную ответственность за коррупционные правонарушения, — рассказал судья Верховного суда, член ВККС Николай Пинчук. — Однако они были далеко не совершенны и подверглись шквалу критики со стороны специалистов. Предложенные меры отличались бессистемностью, запутанностью и неэффективностью, противоречили некоторым нормам Конституции. Кроме того, звучали критические замечания и со стороны общественности. Говорили о невозможности их применять, потому что они нарушали права граждан». Одним словом, эти акты оказались «мертворожденными». 
7 апреля 2011 года Верховная Рада приняла закон «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», но его опять раскритиковали в пух и прах. Правда, спустя три дня после окончания конференции Президент все-таки подписал антикорруп¬ционный закон.
Кроме пока еще не работающего административного законодательства в этой сфере, есть акты, регулирующие привлечение чиновников к дисциплинарной ответственности, в том числе и за коррупционные действия. Например, закон «О государственной службе» образца 1993 го¬да, который, естественно, тоже устарел. «Закон Украины «О госслужбе» четко не определяет понятие дисциплинарного проступка и не приводит состав таких правонарушений. В законе выписаны только формальные основания для привлечения к дисциплинарной ответственности. Кроме того, все законодательство в этой сфере слишком распылено», — считает завотделом мониторинга эффективности законодательства ВР профессор Нина Нижник.
В этому году Верховная Рада приняла обновленную версию закона, который Президент тоже пока не подписал. Акт опять подвергся нещадной критике за несоответствие нормам европейского права. Правда, Н.Нижник назвала новый закон прогрессивным, но ответить на вопрос «ЗиБ», в чем его преимущество перед преж¬ним, отказалась.

Одной ногой в тюрьме

Одним словом, ситуацию с антикоррупционным законодательством в Украине можно охарактеризовать как полный хаос. Возможно, нам мог бы помочь опыт Германии, в которой коррупция — понятие почти умозрительное. Скажем, громкие скандалы, связанные со злоупотреблениями чиновников, случаются там раз в несколько лет. Об этом рассказал заведующий кафедрой публичного права, немецкого и европейского административного права университета Регенсбурга Геррит Манссен.
Согласно немецкому законодательству госслужащие получают особые права, которые надлежащим образом гарантированы: они не могут быть уволены с работы, получают высокую заработную плату и им оплачиваются больничные. При этом с них много и требуют. Они обязаны особенно трепетно относиться к законам, причем это прописано в конституции. Например, если начальник требует у чиновника сделать что-то противозаконное, то тот должен выразить свои сомнения, а потом обратиться по этому поводу к вышестоящему начальнику. 
Чиновник не имеет права выражать свои политические симпатии, поскольку он должен быть «слугой всего народа». Кстати, госслужащими в Германии являются преподаватели университетов и высших школ, работники почты и тюрем. В законодательстве регламентирована даже одежда чиновников: например, полицейские-мужчины не имеют права носить длинные волосы или серьги, делать себе тату. Госслужащим за¬прещено принимать награды, подарки, получать какие-либо преимущества или выгоды для себя или третьих лиц. В противном случае, по словам г-на Манссена, последуют тяжелые дисциплинарно-правовые последствия. Еще одна из мер по предупреждению коррупции — постоянная ротация кадров: чиновник не может долго работать на одном месте. 
«В положениях немецкого законодательства все очень строго и четко регламентировано, поэтому госслужащие стараются избежать даже намека на взяточничество, — подчеркивает Г.Манссен. — Получается, образно говоря, мы одной ногой все время в тюрьме. Часто, например, наши студенты после трудной экспертной оценки их работ, могут попытаться подарить бутылку вина в знак благодарности. Мы не имеем права ее принять. Самое большое, что может чиновник получить в подарок, — это дешевую шариковую ручку. Что касается «серьезного» взяточничества — наказание будет очень серьезным».

Надзирателя наказали пенсией

Как утверждает профессор, исполнительный директор Мюнхенского института восточноевропейского права Герберт Кюппер, это соблюдается не только на бумаге, но и в реальности: «Достаточно только взглянуть на решения судов. Когда чиновник берет взятку — его сразу же увольняют со службы». 
Не так давно Высший апелляционный суд Баварии рассматривал дело, в котором фигурировал надзиратель тюрьмы. Последний в течение долгих лет принимал подарки в виде денежных подношений от заключенных (их общая сумма составила i6000). К тому времени, когда началось разбирательство, он уже вышел на пенсию, но все равно был наказан: его пенсию сократили на 25%. 
Еще один недавний случай стал предметом бурного обсуждения в Германии. Профессор университета Ганновера ставил высокие оценки и рекомендовал работы своих аспирантов к защите в обмен на подарки и сексуальные услуги. В итоге он был уволен со службы и приговорен к тюремному заключению за уголовное преступление.
Причем в ФРГ параллельно с уголовным преследованием открывается и дисциплинарное производство. По мнению г-на Манссена, для госслужащего дисциплинарное расследование куда опаснее административной процедуры: «В уголовном процессе судья может принять во внимание многие личные обстоятельства, и наказание будет довольно мягким. Дисциплинарное производство обязательно приведет к сокращению зарплаты или увольнению. И это страшнее, чем штраф или условное наказание, назначенное судом». 
По окончании конференции, в разговоре с корреспондентом «ЗиБ» Г.Манссен рассказал, что последние громкие коррупционные скандалы были в Германии в конце 1980-х — начале 1990-х: «Это случается очень редко. Я помню, когда-то наш канцлер Гельмут Коль сказал что-то не совсем корректное — даже его привлекли к ответственности…».
В чем же секрет немецкой честности? Ведь в Украине тоже есть законы, пусть и не совсем совершенные, предусмотрено серьезное уголовное наказание за то же взяточничество. По мнению немецкого профессора, самое главное — ментальность. «Было бы хорошо, если можно было бы дать какие-то советы и они помогли Украи¬не. Но они просто не будут эффективными, а законы не будут работать, потому что народ другой. Обычные люди должны считать, что коррупция — это плохо. Пока не изменится общество, коррупция будет процветать».