Конституционное судопроизводство в период очередной президентской гонки
Страница181. Конституционное судопроизводство в период очередной президентской гонки
Именно на волне отчаянной драки за президентское кресло КС вступил в 2010 г. Увлеченные борьбой друг с другом кандидаты на пост главы государства поч¬ти до апреля этого года редко вспоминали о единственном органе конституционной юрисдикции.
Недовольство законодателей
Разве что Председатель Верховной Рады Владимир Литвин в вы¬ступлении на открытии VI сессии парламента VI созыва 2 февраля сделал не лишенное справедливости, но достаточно резкое и не совсем корректное заявление относительно КС: «Конституционный Суд должен способствовать укреплению конституционного правопорядка в государстве. Вместо этого Суд фактически «проникает» в сферу компетенции Верховной Рады, к исключительным полномочиям которой, как известно, относится принятие законов.
Давайте вспомним одну эпопею с Регламентом ВР. Создается впечатление, что Конституционному Суду нечем заниматься, кроме как внутренним документом Верховной Рады. Уверен, что Конституционный Суд, и это должно быть позицией Верховной Рады, не должен превращаться в политический орган, поскольку нас ожидают непростые времена».
В стороне от бурных политических процессов
Однако в целом, несмотря на искусственно раздуваемое пламя жестокой политической борьбы за президентский пост, вплоть до апреля 2010 г. Суд, не погружаясь в политический водоворот, спокойно и квалифицированно делал свое дело. За это время было принято 10 решений:
- 2 — по конституционным представлениям Президента относительно соответствия Основному Закону постановлений и распоряжений Правительства или отдельных их положений;
- 1 — по конституционному представлению народных депутатов по этому поводу;
- 3 — по конституционным обращениям юридических лиц и гражданина.
Обратим внимание на то, что другие 4 решения КС, одно за другим увидевшие свет в течение всего трех недель с начала указанного периода, посвящались проблемам судебной власти. В двух случаях они инициировались народными депутатами, в других двух — Высшим хозяйственным и Высшим админист¬ративным судами.
Несогласие с гарантом
12.01.2010 Суд завершил рассмотрение дела по конституционному представлению главы государства относительно конституционности постановления КМ «Некоторые вопросы реализации военного имущества», действие которого было приостановлено указом от 6.03.2009 на основании его несоответствия (так считал Президент) аж восьми статьям Конституции (превышение Правительством полномочий, неправомерное ограничение конкуренции, злоупотребление монопольным положением на рынке, вмешательство в полномочия законодателя и т.п.).
КС внимательно проанализировал содержание не только оспариваемого постановления и стст.6, 8, 19, 42, 75, 85, 92, 113 Основного Закона, которые им якобы нарушались, но и ст.116 Конституции, где очень подробно выписываются полномочия Правительства, соответствующие предписания закона «О Кабинете Министров Украины», Положения о порядке отчуждения и реа¬лизации военного имущества Вооруженных Сил Украины, другие нормативные акты и мнения ряда государственных органов и научных работников и на этом основании признал пп.1, 2, 3, 6, 7 оспариваемого постановления конституционными.
Нужно обосновывать все оспариваемые нормы
Последняя формулировка в резолютивной части применялась лишь во второй раз (после 24.12.2009) в практике решения Судом дел по спорам главы государства и Правительства на основании п.15 ст.106 Конституции. Обратим внимание и на то, что КС проанализировал с точки зрения конституционности только те пункты постановления, относительно которых приводились в представлении хотя бы какие-то обоснования их несоответствия Основному Закону. Что же касается пп.4, 5, 8, 9, которые в ходатайстве Президента даже не упоминались, то конституционное произ¬водство относительно них было прекращено.
Более удачно для главы государства завершилось рассмотрение дела по его представлению относительно конституционности свыше 30 положений постановлений Кабмина «Вопросы Государственной миграционной службы Украины», «Некоторые вопросы организации деятельности Государственной миграционной службы Украины», «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Кабинета Министров Украины» и распоряжения «Вопросы перевода системы регистрационного учета физических лиц с бумажных на элект¬ронные носители». Такое решение было принято 17.02.2010.
За пределами полномочий Правительства
В представлении Президент утверж¬дал, что указанными актами Кабмина изменяется структура, численность и объем функций МВД, на Государственную миграционную службу безосновательно возлагаются функции, закрепленные законами за МВД и другими государственными органами, решается ряд вопросов, выходящих за пределы полномочий Правительства.
Оспариваемые акты, по мнению главы государства, противоречили не только стст.6, 8, 17, 19, 75, 85, 91, 92, 113, 116, 117 Конституции, но и решениям КС от 14.12.2000 №15-рп, от 19.06.2001 №9-рп, от 9.10.2008 №22-рп, от 11.11.2008 №25-рп и законам «О милиции», «Об общей структуре и численности Министерства внутренних дел Украины», «О правовом статусе ино¬странцев и лиц без гражданства».
Куда же делись вопросы о неконституционности?
КС согласился с утверждениями главы государства относительно 23 предписаний вышеуказанных постановлений Правительства, признав их неконституционными, прекратил производство относительно оспариваемого распоряжения и п.4 постановления КМ «Некоторые вопросы организации дея¬тельности Государственной миграционной службы Украины», но ввел в практику отечественной конституционной юстиции одну довольно неожиданную новеллу.
Речь идет о том, что в мотивировочной части прямо определяются конституционными поставленные Президентом под сомнение пп.2, 4, 5, 6 постановления КМ «Вопросы Государственной миграционной службы Украины» и п.2 постановления КМ «Некоторые вопросы организации деятельности Государственной миграционной службы Украины», а в резолютивной части указывается лишь на неконституционные предписания и на положения, производство относительно которых прекращено.
Опять языковая «проблема»
Еще один акт Кабинета Минист¬ров — постановление «О внесении изменений в Положение об общеобразовательном учебном заведении» от 30.09.2009 — был оспорен 52 народными депутатами. Решение по этому делу принято 2.02.2010.
Ревизии со стороны КС подлежало дополнение к указанному положению — п.24-1, которым устанавливалось, что в государственном и коммунальном общеобразовательном заведении языком обучения является украинский, а наряду с ним могут использоваться и изучаться языки национальных меньшинств, и добавление к п.46 положения абз.2, который обязывал педагогических работников указанных заведений в рабочее время постоянно использоваться украинский язык, а в государственном и коммунальном общеобразовательном учебном заведении с обучением на языке нацио¬нальных меньшинств наряду с украинским — также язык, на котором осуществляется учебно-воспитательный процесс в этом заведении. Субъекты права на конституционное представление, опираясь на предписания ч.2 ст.6, ч.2 ст.8, ч.5 ст.10, ч.2 ст.22, чч.1 и 2 ст.24, ч.1 ст.64, п.4 ч.1 ст.92, п.2 ст.116 Конституции, доказывали, что оспариваемое ими постановление не отвечает Основному Закону.
КС, кроме названных положений, включил в предмет системного анализа еще и чч.1, 2, 3 ст.10, ст.11, ч.1 ст.17, ч.5 ст.53, ч.3 ст.116 Конституции, законы «О Кабинете Министров Украины», «Об образовании», «О языках в Украинской ССР», мнения на этот счет Президента, Председателя ВР, Правительства, научных работников Института украинского языка НАН, Национальной юридической академии им. Яро¬слава Мудрого, Львовского национального университета им. И.Франко и т.п. На такой добротной правовой и интеллектуальной основе Суд пришел к выводу, что п.21-1 Положения об общеобразовательном учебном заведении Конституции не противоречит, а п.46 этого же положения является неконституционным, поскольку Кабинет Министров здесь явно вышел за пределы своих полномочий.
Без надлежащего финансирования не будет надлежащего функционирования
До очередного нашествия на единственный орган конституционной юрисдикции в начале апреля 2010 г. в марте этого же года одно за другим были приняты 4 решения, касающиеся основ судопроизводства. Так, 11 марта по двум конституционным представлениям Высшего хозяйственного суда КС истолковал содержание ч.1 ст.130 Основного Закона относительно финансового обеспечения деятельности судов.
В ходатайстве ВХС ставились вопросы относительно осуществления организационного обеспечения (финансового, материально-технического, кадрового, информационного, организационно технического) деятельности судов органом исполнительной власти и обязательности определения отдельными строками в государственном бюджете ежегодных расходов на содержание всех судов общей юрисдикции (местных, апелляционных, высших специализированных и Верховного) и Конституционного Суда.
С привлечением международных актов
Подчеркнем, что раньше КС не¬однократно касался этих едва ли не важнейших для надлежащего функ¬ционирования судебной власти во¬просов (июнь 1999 г., ноябрь и декабрь 2004 г., июнь 2007 г. и др.), обращая внимание на то, что именно особый порядок финансирования судов является одним из условий стабильности их работы, гарантий обеспечения независимого правосудия, что такое финансирование должно осуществляться исключительно из средств госбюджета в пределах компетенции парламента и Правительства.
Рассматривая вышеупомянутое дело, для доказательства необходимости именно надлежащего фи¬нансирования в соответствующих объемах, своевременного выделения средств и т.п. Суд опирался не только на Конституцию, законы о госбюджете, «О судоустройстве Украины», «Об источниках финансирования органов государственной власти» и др., но и на соответствующие положения Основных принципов независимости судебных органов, одобренных ООН 29.11.85 и 13.12.85, резолюций Экономиче¬ско¬-го и Социального совета ООН от 24.05.89, Венской декларации от 25.06.93, рекомендаций Комитета министров Совета Европы «Независимость, действенность и роль судей» от 13.10.94 и т.п.
Для каждого суда — отдельная строка
Исходя из такого тщательного анализа, КС сформулировал важные позиции, согласно которым отдельное финансирование каждого суда общей юрисдикции и самого Суда обеспечивает условия для конституционных гарантий их самостоятельности и независимости судей при осуществлении правосудия, поскольку делает невозможным влияние на них через механизмы выделения и распределения причитающихся им в соответствии с законом средств госбюджета. Также отмечено, что суды всех видов юрисдикции и уровней являются юридическими лицами публичного права и потому имеют достаточные правовые основания для самостоятельного распоряжения этими средствами.
Такие рассуждения оказались основой для официального толкования, содержание которого сводится к тому, что в аспекте конституционных представлений положения ч.1 ст.130 Конституции необходимо понимать следующим образом:
- финансирование всех судов должно обеспечиваться государством исключительно за счет средств госбюджета;
- его осуществляют парламент и Правительство в пределах своей компетенции путем разработки и представления, утверждения государственного бюджета, осуществления контроля за выполнением по¬следнего;
- расходы на содержание отдельно для всех судов должны предусматриваться не ниже уровня, который дает возможность независимого осуществления правосудия, и выделяться полностью и своевременно;
- Кабинет Министров обязан в проекте закона о госбюджете предусмотреть отдельными строками расходы для каждого суда всех видов юрисдикции и уровней в достаточных для осуществления правосудия объемах, а Верховная Рада законом должна определить такие расходы в главном финансовом документе страны.
Вопрос о функциях Государственной судебной администрации в этом процессе КС оставил вне поля зрения, по-видимому, ввиду того, что при условии надлежащего выполнения решения ГСАУ уже не сможет фактически контролировать суды, «взнуздывать» их путем манипулирования при распределении денег, а со временем может быть и ликвидирована.
Проблемы кассационного обжалования
Определенный резонанс в обществе вызывало и принятие в тот же день (11.03.2010) решения КС по делу по представлению 46 народных депутатов относительно официального толкования (в их взаимосвязи) терминов «высший судебный орган», «наивысший судебный орган», «кассационное обжалование», которые употребляются в стст.125 и 129 Конституции. Авторов ходатайства в первую очередь интересовали такие вопросы:
- значит ли, что конституционный статус Верховного Суда как высшего судебного органа в системе судов общей юрисдикции наделяет его конституционными полномочиями осуществлять следующий после Высшего хозяйственного и Высшего административного судов кассационный пересмотр и пересмотр по исключительным обстоятельствам решений хозяйственных и административных судов?
- означает ли предусмотренный п.8 ч.3 ст.129 Конституции такой основной принцип судопроизводства, как «кассационное обжалование решения суда», только одноразовое обжалование?
- значит ли закрепленный в ч.3 ст.125 Конституции статус высших специализированных судов, что они являются окончательной процессуальной кассационной инстанцией относительно обжалования решений местных и апелляционных хозяйственных судов и административных судов?
- является ли обжалование в ВС решений административных судов по исключительным обстоятельствам их повторным кассационным обжалованием?
- является ли пересмотр ВС решений по исключительным обстоя¬тельствам в административном судопроизводстве самостоятельным конституционным принципом судопроизводства?
- можно ли в законах преду¬смотреть (установить) другие формы обжалования решений судов общей юрисдикции, кроме тех, которые установлены в Конституции как принципы судопроизводства, — апелляционное и кассационное обжалование.
Еще раз о верховенстве права
В представлениях были хорошо мотивированы и практическая необходимость в официальном толковании вышеуказанных терминов, и наличие их неодно¬значного применения судами. Особый акцент делался на возникновении «конституционного дуализма» в полномочиях высших специализированных и Верховного судов, приводящего к отличию их правовых позиций и значительно осложняющего деятельность специализированных судов.
В аргументации КС привлекает внимание его обращение при решении дела к принципу верховенства права, что в который раз доказывает беспочвенность обвинений Суда в исключительно позитивистском правопонимании, а также глубокий анализ практики Европейского суда по правам человека. На этой добротной концептуальной основе КС сформулировал несколько интересных правовых позиций.
Нецелесообразность повторной кассации
Среди последних можно выделить следующие:
- в соответствии с принципом верховенства права вопросы распределения полномочий между Верховным и высшими судами, определения стадий судопроизводства и форм производства должны быть подчинены гарантиям права каждого человека на справедливый суд;
- высшие суды полномочны обеспечивать кассационное обжалование на пересмотр решений судов соответствующих видов юрисдикции;
- кассационная инстанция реа¬лизует свои процессуальные права в пределах кассационного производства исключительно для проверки правильности юридической оценки обстоятельств дела в решениях судов первой и апелляционной инстанций;
- ВС как повторная кассационная инстанция может мешать обеспечению права на справедливое рассмотрение дела в разумные сроки, а наличие двух кассационных инстанций для проверки решений специализированных судов не отвечает принципам правовой определенности.
Возможность предусмотреть новые формы обжалования
В итоге КС пришел к выводу, что правомерным может быть лишь одноразовое кассационное обжалование и пересмотр решений судов, а ВС как высший судебный орган в системе судов общей юрисдикции не наделен полномочиями кассационной инстанции относительно решений высших специализированных судов, которые сами реализуют полномочия кассационной инстанции.
В то же время Суд, ссылаясь на п.8 ч.3 ст.129 Конституции в си¬стемной связи с принципом верховенства права и предписаниями ст.125 Основного Закона, не отвергал возможности предусмотреть в законе и другие формы обжалования и пересмотра решений судов общей юрисдикции.
Неоднозначное толкование решения
Такая гибкая (возможно, и слишком) позиция КС вызывала не только возражения в среде самих судей (с особыми мнениями выступили сразу трое судей), но и неодно¬значное понимание решения правоприменителя. Одни судьи считали, что КС вообще должен был прекратить производство на основании несоответствия конституционного представления требованиям, преду¬смотренным законом «О Конституционном Суде Украины»; вторые — что КС вышел за пределы своих полномочий, вмешавшись в компетенцию парламента, и сузил их, а толкование осуществлено не через определение конституционного статуса Верховного, Высшего хозяйственного и Высшего административного судов, а через анализ их полномочий; третьи — что толкование ошибочно, поскольку суть конституционного статуса ВС как высшего органа в системе судов общей юрисдикции заключается именно в том, что законодатель определяет пределы его полномочий относительно судебных решений, которые принимают любые суды, и устанавливает процедуру осуществления им судопроизводства, в частности с определением отраслевых особенностей судебного процесса.
Помощь в выборе стратегического направления судебной реформы
Неоднозначность понимания указанного решения заключается в том, что высший орган в системе судов общей юрисдикции выразил нескрываемое удовлетворение рассуждениями КС в связи с тем, что решение никоим образом не ограничивает полномочий ВС. Последний и в дальнейшем оставлял за собой право на осуществление пересмотра решений высших специализированных судов.
Оппоненты же Верховного Суда в парламенте называли такую интерпретацию позиций КС «откровенной дезинформацией и безответственным крючкотворством», поскольку, на их взгляд, в решении единственного органа конституционной юрисдикции якобы содержится категорический запрет для ВС с 17.03.2010 (следующий день после обнародования документа) принимать или рассматривать жалобы и заявления на решения высших специализированных судов. Подчеркнем, что лишь с начала 2010 г. до указанной даты Верховный Суд отменил 73 постановления и 19 постановлений только Высшего хозяйственного суда («Зеркало недели», 2010, №15).
Избегая крайностей в оценках, выскажем предположение, что решение вряд ли было направлено на немедленное ограничение полномочий ВС, но в известной мере опре¬деляло стратегическое направление судебной реформы и давало парламенту возможность реализовать такие намерения в законах.
Александр Мироненко,
судья Конституционного Суда в отставке,
доктор философских наук, заслуженный деятель науки и техники Украины,
лауреат Государственной
премии Украины
в области науки и техники
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!