Страница 13. Дальнейшая эволюция на пути к обеспечению верховенства права
В 2012 г. Суд, конечно, не только принимал решения и определения, давал заключения, но и объективно не мог стоять в стороне от достаточно бурной общественной жизни, не контактировать с зарубежными коллегами и т.д.
«Неконституционная» Конституционная ассамблея
Среди происходящих в стране событий, которые влияли или в будущем могли повлиять на эволюцию отечественного конституционного судопроизводства, следует выделить создание Конституционной ассамблеи. 25 января 2012 г. глава государства издал указ «Вопросы формирования и организации деятельности Конституционной Ассамблеи».
Сразу отметим, что легитимность КА, как и ее «предшественника» — Конституционного совета, созданного 27 декабря 2007 г., в период расцвета антиюридизма в Украине (по этим причинам в его состав категорически отказались входить известные правоведы), вызывает определенные сомнения. Ведь такой государственный орган Конституцией не предусмотрен. А КА, хоть в документах и именуется «специальным вспомогательным органом при Президенте», в действительности является именно центральным государственным органом, поскольку наделена рядом властных полномочий и действует на принципах самоуправления и независимости при принятии решений. Несмотря на это, в подготовительных мероприятиях и обсуждении содержания указа самое активное участие принимали некоторые нынешние судьи КС и судьи КС в отставке.
Семеро из последних 17 мая 2012 г. вошли в утвержденный главой государства состав КА. Среди других 88 членов ассамблеи можно назвать еще более 20 известных украинских правоведов, которые действительно могут внести весомый вклад в развитие отечественного конституционализма. Определенные надежды общественность возлагает и на большинство других коллег-юристов. В то же время треть членов КА в правоведческой среде пока о себе не заявили, так как вообще не имеют соответствующего образования. Ни один представитель оппозиции в состав КА не вошел, а вакантными оставались только 5 мест.
Действительно ли потенциал Конституции исчерпан?
В соответствии с темой исследования нас больше интересуют вопросы будущего как отечественной конституционной юстиции в целом, так и отечественной конституционной юрисдикции в частности. На первых двух пленарных заседаниях КА, которые состоялись в июне и сентябре 2012 г., во время обсуждения в комиссиях, рабочих группах, а также в выступлениях членов ассамблеи в средствах массовой информации речь шла не только о необходимости модернизировать государство, провести конституционно-правовую реформу, реально обеспечить верховенство права и об «угасании» потенциала действующей Конституции и т.п., но и об острой потребности усилить защиту Основного Закона от многочисленных нарушений.
В этом плане вызывают интерес предложения относительно введения в структуру последнего нового специального раздела «Охрана Конституции», который обеспечил бы четкое правовое регулирование и объединение усилий КС, уполномоченного ВР по правам человека, Счетной палаты и прокуратуры. При этом в свое время председатель КА требовал наказать судей КС за решение о возвращении к Основному Закону в редакции 1996 г.
Острая критика в адрес КС
Суд подвергался резкой критике и со стороны других членов КА за «неспособность обеспечить конституционную справедливость в государстве», за политическую мотивированность некоторых решений, принятие их в угоду власти, за то, что он не в состоянии защитить Конституцию от ее систематических нарушений президентами, народными депутатами, другими высокими должностными лицами государства.
Одни члены КА пытались реализовать идею 20-летней давности о передаче функций конституционной юрисдикции Верховному Суду, что означало бы фактическую ликвидацию КС. Другие настаивали на нормировании в Основном Законе института конституционной жалобы, принятии решений относительно официального толкования Конституции или конституционности законов 2/3 голосов судей и т.п.
Не остался в стороне от проблем усиления охраны Конституции, то есть обсуждавшихся в КА вопросов, и сам КС. Так, в июне 2012 г. в Суде прошел круглый стол, посвященный содержанию будущего конституционно-правового реформирования.
Ассоциация судей
Что касается других событий в сфере конституционной юрисдикции, отметим: 30 марта 2012 г. наконец состоялось долгожданное собрание Ассоциации судей КС, созданной еще в июне 2009-го, но официально зарегистрированной только в июле 2011 г. На тот момент в ассоциацию входили 17 судей КС в отставке и 13 действующих.
30 марта 2012-го были избраны представитель ассоциации в КА (им стал председатель организации — судья КС в отставке Петр Мартыненко), почетные члены (президент НАПрН Украины Василий Таций и советник Председателя ВР Владимир Буткевич), удовлетворено заявление Анатолия Головина о приостановлении его членства в организации до окончания полномочий Председателя КС. Больше ассоциация ничем о себе не напоминала.
Необходимость усовершенствовать закон о КС
17 апреля 2012 г. по инициативе Комитета ВР по вопросам правовой политики состоялся круглый стол, на котором обсуждали пути совершенствования правового регулирования деятельности КС. В мероприятии приняли участие народные депутаты, судьи КС в отставке, работники аппарата Суда, научные работники. Почти единогласно они пришли к выводу, что действующий закон о КС устарел и его необходимо обновлять.
В процессе обсуждения обосновывались предложения, касающиеся:
• изменения критериев отбора судей, чтобы не менее чем половина из них избирались и назначались из числа действительно самых авторитетных и квалифицированных научных работников;
• прекращения практики пополнения состава Суда по политическим мотивам;
• предоставления возможности единственному органу конституционной юрисдикции пересматривать свои решения;
• вопросов изменения срока полномочий судей;
• введения института конституционной жалобы и т.п.
В мае 2012 г. парламент утвердил новый план рассмотрения законопроекта о внесении изменений в Конституцию относительно гарантий неприкосновенности отдельных должностных лиц, который, напомним, был внесен в повестку дня еще в октябре 2009 г. и вскоре направлен в КС для получения соответствующего заключения. 1 апреля 2010 г. Суд такое заключение предоставил, но в дальнейшем в парламенте работа над проектом вплоть до истечения всех возможных сроков была искусственно заблокирована. И только через 2 года ВР смогла вернуться к этой важной проблеме и установить новые конкретные сроки, чтобы ускорить работу над документом.
Попытки противодействовать коррупции
Отметим также принятие 17 мая 2012 г. закона «О правилах этичного поведения», который определил нормы поведения лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, во время осуществления служебных полномочий и порядок привлечения этих лиц к ответственности за нарушение таких норм. Среди субъектов, на которых распространяется действие данного акта (как и принятого ранее закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»), названы и судьи КС, а значит, указанные документы нельзя вычеркивать из новейшей истории отечественного конституционного судопроизводства.
Это касается и проголосованного в тот же день закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», которым ст.16 закона о КС дополнена еще четырьмя частями. Среди требований к судье КС появились следующие нормы:
• претендент на занимание должности судьи единственного органа конституционной юрисдикции с его письменного согласия подлежит специальной проверке в порядке, установленном законом «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»;
• до назначения на соответствующую должность кандидат подает в орган, осуществляющий назначение, декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера по форме и в порядке, которые установлены указанным законом;
• судьи КС обязаны ежегодно до 1 апреля подать по месту работы такую же декларацию за прошлый год;
• сведения, указанные в последней, подлежат обнародованию в течение 30 дней со дня их подачи путем опубликования в «Віснику Конституційного Суду України».
Интересные предложения, направленные на улучшение деятельности единственного органа конституционной юрисдикции, прозвучали 25 июня 2012 г. во время организованного в Суде круглого стола «Конституция Украины в ценностном измерении», посвященного 16-й годовщине принятия Основного Закона.
Призывы к ликвидации КС
30 июля 2012 г. во дворе офиса ВО «Батьківщина» состоялся съезд, на котором была принята предвыборная программа объединенной оппозиции, в состав которой вошли сама «Батьківщина», Политическая партия «Фронт перемен» и разные мелкие организации. За 3 месяца до очередных выборов в ВР объединенная оппозиция официально взяла на себя обязательство ликвидировать КС.
Дифференциация служащих аппарата КС
«Не забывал» о КС и Кабинет Министров. 8 августа 2012 г. Правительство приняло постановление (вступило в силу 17.11.2012) «Об отнесении должностей, которые занимали лица из числа бывших государственных служащих, к соответствующим группам и подгруппам должностей государственной службы, предусмотренных Законом Украины «О государственной службе». Этот нормативный акт касался и аппарата КС.
Так, руководитель секретариата Суда, его первый заместитель и заместитель были отнесены к І группе (2-я подгруппа), что приравнивалось к должностям руководителя аппарата постоянного представителя КМ в КС, директора Института законодательства ВР, главы Государственной судебной администрации, его первого заместителя и заместителя, руководителя секретариата ВККС, руководителей аппарата и их заместителей в ВС и высших специализированных судах (ВСС, ВАС, ВХС).
Ко ІІ группе (2-я подгруппа), кроме начальников самостоятельных служб ГСАУ и их заместителей, руководителей службы дисциплинарных инспекторов ВККС и руководителей самостоятельных управлений ВС, высших специализированных судов и их заместителей, были отнесены руководители самостоятельных служб КС и их заместители. Что касается заведующих отделами и секторами в составе самостоятельных служб КС и их заместителей, то они были отнесены к ІІІ группе (2-я подгруппа), а должности помощников судей, советников, главных, старших консультантов, консультантов, главных, ведущих специалистов, специалистов выделены в IV группу (2-я подгруппа).
Следует обратить внимание и на то, что рассматриваемым постановлением должности постоянных представителей Президента, КМ в Конституционном Суде отнесены к І группе (1-я подгруппа), а о должности постоянного представителя ВР в КС даже не упоминается.
12 сентября 2012 г. Правительство включило в перечень категорий работников, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения, работников КС, а именно:
• руководителей его структурных подразделений;
• их заместителей;
• главных консультантов;
• главных специалистов;
• советника Председателя КС;
• научных консультантов;
• помощников судей.
Фонд служебных жилых помещений должен был формироваться из новопостроенного жилья, освобожденных жилых помещений или квартир, приобретенных у физических или юридических лиц за счет собственных средств Суда.
Тенденция к росту нагрузки
На новейшую эволюцию отечественной конституционной юрисдикции повлиял, хоть и опосредствованно, принятый 18 сентября 2012 г. закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры», вступивший в силу 1.12.2012. Данный акт, который рассматривается лишь как первый шаг на пути системного реформирования прокуратуры, которая несколько десятилетий, вплоть до создания КС, занимала одно из ведущих мест в механизме конституционного контроля, лишал ее ряда полномочий в сфере общего надзора за соблюдением конституционной законности, особенно со стороны органов, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие. Существенно уменьшался перечень оснований для представительства прокуратурой интересов гражданина в суде. Такие средства реагирования на нарушение Конституции и законов Украины, как прокурорский протест и предписание, были ликвидированы.
Вот почему следует ожидать, что в связи с ограничением полномочий прокуратуры, чего настойчиво требует так называемая цивилизованная Европа, объем работы единственного органа конституционной юрисдикции значительно увеличится.
Провозгласив курс на либерализацию оценивания конституционных обращений, направляемых в Суд гражданами, КС и в 2012 г. продолжал практику проведения круглых столов, на которых обсуждались пути улучшения содержания таких ходатайств, то есть усиления их правовой обоснованности. Однако в целом эта проблема оставалась острой, поскольку в Суде и в 2012-м реально рассматривалось только каждое десятое обращение.
Рассуждения о реформировании судебной власти
Привлекает внимание содержание дискуссий в комиссии КА по вопросам правосудия, которая с конца декабря 2012 г. уже начала обсуждать конкретные предложения о внесении изменений в Основной Закон. Так, на последнем предновогоднем заседании комиссии ее члены едва ли не единогласно проголосовали за изменение названия разд.VIII Конституции «Правосудие» на «Судебная власть». Вроде бы достигнут компромисс в формулировании первой части статьи в начале раздела под новым названием: «Судебная власть в Украине осуществляется Верховным Судом и другими судами, созданными в соответствии с законами. Органом, обеспечивающим деятельность судебной власти, является Высший совет юстиции».
При изучении доступных нам материалов о ходе заседания становится очевидно, что члены комиссии внесли новацию. Она заключается в том, что в раздел «Судебная власть» включили положение о ВСЮ. Также представители совещательного органа настаивают на признании ВС наивысшим органом не в системе судов общей юрисдикции, а вообще, а вот о роли и месте Конституционного Суда в системе судопроизводства, которые четко выписаны в действующем акте высшей юридической силы, словно забыли.
Это свидетельствует о желании отдельных членов КА реализовать давнее предложение о передаче ВС функций конституционной юрисдикции, что вряд ли целесообразно. Но следует учесть то, что работа над изменениями в Конституцию только началась, новации будут формулироваться и меняться еще не раз.
Отметим также повышение статуса представителя главы государства в КС до уровня министра Кабинета Министров. Эту должность 29 декабря 2012 г. заняла известный правовед Елена Лукаш.
КС на международной арене
Естественно, Конституционный Суд как один из 40 полноправных членов Конференции европейских конституционных судов, Конференции органов конституционного контроля стран новой демократии, как один из основателей Всемирной конференции конституционного правосудия продолжал сотрудничать и на двусторонней (с Россией, Таджикистаном, Литвой, Сербией, Молдовой, Беларусью, Турцией, Польшей, Болгарией), и на многосторонней основе с соответствующими органами зарубежья.
Однако уровень таких отношений в 2012-м, в отличие от предыдущих лет, стал значительно ниже. Хотя в Киеве состоялись переговоры судей с председателем Комитета по правовым вопросам Бундестага ФРГ (14 февраля), с членами делегации вьетнамского Института законодательных исследований (18 апреля), с представителями миссии ОБСЕ (22 мая), с делегацией Китайского юридического общества (22 июня), с группой студентов варшавской Высшей школы менеджмента (20 июля), с делегацией Вьетнамской ассоциации юристов (24 июля), с координатором проектов ОБСЕ в Украине (6 декабря) и др. Отметим и украинско-польскую конференцию судей в Киеве «Гарантии независимости конституционных судов: европейская практика и национальный опыт», которая состоялась 18—19 сентября 2012 г.
Обращает на себя внимание и то, что из 16 международных мероприятий в Киеве 8 (!) были посвящены встречам с представителями малоизвестной миссии экспертов проекта Twinning «Повышение эффективности и качества управления административных судов Украины».
Изучение зарубежного опыта
Судьи КС в 2012 г. принимали участие и в мероприятиях, которые проводились в других государствах. Среди них можно назвать открытие судебного года в ЕСПЧ (Страсбург, 26—29 января), 14-й конгресс по европейскому и сравнительному конституционному праву (Регенсбург, 22—25 марта), 5-ю конференцию руководителей секретариатов органов конституционной юрисдикции (Ереван, 12—15 апреля), международный симпозиум «Движение за права и свободы в ХХІ в. и роль конституционных судов» (Стамбул, 24—29 апреля), встречи по конституционно-правовым вопросам (Бонн, 11—15 июня), международную конференцию в честь 20-летия КС Румынии (Бухарест, 20—24 июня), Черноморскую региональную конференцию «Право на равенство: границы конституционной защиты» (Батуми, 5—8 июля), конференцию «Конституция: воплощение ценностей прав человека, демократического общества и современного государства» (Алматы, 28 августа — 2 сентября), подготовительное заседание к XVI конгрессу Конференции европейских конституционных судов (Вена, 9—12 сентября), международный семинар, организованный КС Грузии (Батуми, 20—23 сентября), конференцию «Гарантии независимости конституционных судов» (Вильнюс, 26—29 сентября), международную конференцию «Взаимодействие конституционных судов и других институтов обеспечения исполнения решений конституционного суда» (Армения, 4—7 октября), международную конференцию «Стандарты европейского конституционного наследия» (Вильнюс, 24—27 октября 2012 г.).
АЛЕКСАНДР МИРОНЕНКО, судья Конституционного Суда в отставке, доктор философских наук, заслуженный деятель науки и техники Украины, лауреат Государственной премии Украины в области науки и техники
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!