Уменьшение «стоимости» дела и урегулирование сроков его рассмотрения улучшат условия деятельности Фемиды
Развитие админсудопроизводства набирает обороты. Уже 5 лет административные обители Фемиды выполняют главную задачу — защищают права, свободы и интересы физических лиц, права и интересы юридических лиц в сфере публично-правовых отношений.
Хотя Кодекс административного судопроизводства является относительно новым и в нем наиболее последовательно воплощены мировые и европейские стандарты справедливого и эффективного правосудия, в ходе его применения стало понятно: есть нормы, которые уменьшают потенциал админсудопроизводства. На некоторые из них обратили внимание председатель Львовского окружного административного суда Виталий ТЕРТЫЧНЫЙ и судья Львовского окружного административного суда, доктор юридических наук Владимир КРАВЧУК.
Рассчитывать на удачу
Вопрос сроков обращения в суд (которые на сегодня не кодифицированы) является проблемным. Кроме ст.99 КАС, они могут определяться также другими законами. По нашему мнению, необходимо, чтобы сроки обращения в суд устанавливались исключительно КАС. Они не должны быть слишком длительными. Следует исходить из того, что гражданин, права которого нарушены, должен сразу обращаться за защитой своих прав и иметь достаточно времени. По нашему мнению, для этого хватит 1 месяца. В то же время, если обратиться в суд помешали определенные обстоятельства, срок может быть восстановлен судом.
Если срок пропущен по причинам, которые суд не признал уважительными, исковое заявление остается без рассмотрения (ст.100 КАС). Однако это не препятствует повторному обращению в суд. Получается, что открытие производства по делу зависит от субъективной оценки председательствующим обстоятельств, которыми истец обосновывает причину пропуска срока обращения в суд. Может случиться, что после того, как исковое заявление будет оставлено без рассмотрения, другой судья при наличии тех же обстоятельств восстановит срок. Следовательно, законодатель закладывает элементы неопределенности: истец может рассчитывать на удачу.
По нашему мнению, истец не должен иметь права на повторное обращение в суд после оставления искового заявления без рассмотрения. Если истец не согласен с заключением суда относительно уважительности причин пропуска срока обращения в суд, он должен обжаловать определение суда об оставлении искового заявления без рассмотрения, а не подавать его во второй раз.
Идеальные условия для реальности
Отдельно следует остановиться на сроках рассмотрения дел. В соответствии со ст.122 КАС админдело «должно быть рассмотрено и решено в течение разумного срока, но не больше месяца со дня открытия производства по делу, если иное не установлено настоящим Кодексом». Дела, касающиеся принятия граждан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы, рассматриваются и решаются в течение разумного срока, но не более чем 20 дней со дня открытия производства по делу.
Как показывает практика, дело реально рассмотреть в месячный срок, если:
- суду предоставлены все доказательства, необходимые для решения спора;
- лица, принимающие участие в деле, заблаговременно (минимум за 7 дней — ч.3 ст.35 КАС) уведомлены о времени и месте судебного разбирательства и в суд вернулись расписки о вручении повесток;
- истец не менял исковых требований и стороны не заявляли ходатайство о коллегиальном рассмотрении дела;
- нет необходимости пр謬влекать к участию в деле других лиц.
Эти условия приближены к идеальным, в реальной жизни так бывает крайне редко. Поэтому судьи, выполняя требования стст.35, 53, 128, 150 КАС, вынуждены откладывать рассмотрение дела или объявлять перерывы. Однако такие обстоятельства, учитывая ст.122 КАС, не имеют правового значения и не признаются основаниями для продления срока рассмотрения дела.
Статьей 1951 КАС преду¬смотрено, что апелляционная жалоба на решение суда первой инстанции должна быть рассмотрена в течение 1 месяца со дня вынесения определения об открытии апелляционного производства, а апелляционная жалоба на ¬определение суда первой инстанции — в течение 15 дней со дня вынесения определения об открытии апелляционного производства.
В исключительных случаях апелляционный суд по ходатайству стороны и с учетом особенностей рассмотрения дела может продлить срок рассмотрения дела, но не более чем на 15 дней, о чем выносит определение.
В соответствии со ст.2141 КАС кассационная жалоба должна быть рассмотрена в течение 1 месяца со дня получения судом кассационной инстанции административного дела. Следует обратить внимание, что продление этого срока (как для апелляционной жалобы) законом не предусмотрено.
На практике же сроки не выполняются: апелляционные и кассационные суды месяцами, а тот и годами рассматривают дела. И для этого есть объективные причины:
- значительное количество дел и неукомплектованность судов;
- отсутствие достаточного количества залов судебных заседаний (неединичны случаи, когда судья может заседать лишь 7 часов в неделю);
- отсутствие финансирования расходов на корреспонденцию и т.п.
Таким образом, закон не выполняется потому, что его объективно нельзя выполнить. И как бы судья ни пытался рассматривать все дела в установленный срок, он объективно не сможет это сделать, не нарушив другие процессуальные нормы. Фактически, судья вынужден выбирать: срок или полнота собранных доказательств; срок или право личности на участие в судебном заседании.
Кратчайший путь к «дисциплинарке»
В Украине каждого судью (любого суда и любой инстанции) всегда можно упрекнуть в несоблюдении сроков. В соответствии с п.2 ч.1 ст.83 КАС непринятие судьей мер по рассмотрению заявления, жалобы или дела в течение срока, установленного законом, является основанием для дисциплинарной ответственности. Вот и получается, что основания всегда есть. А повод можно найти. Такая ситуа¬ция не является нормальной и ее необходимо менять.
Можно было бы предложить следующее. Судья должен рассматривать дело в разумный срок, но не больше 1 месяца. В исключительных случаях, с учетом особенностей рассмотрения дела, суд может продлить срок рассмотрения. Предельный срок устанавливать не нужно.
Для того чтобы уменьшить фактические сроки рассмотрения дела, целесообразно было бы уменьшить срок за¬благовременного оповещения лица о времени и месте судебного разбирательства. В соответствии с ч.3 ст.35 КАС повестка должна быть вручена не позже чем за 7 дней до судебного заседания (кроме случая, когда повестка вручается непосредственно в суде).
Повестка по делам, для которых установлены сокращенные сроки рассмотрения, должна быть вручена в срок, достаточный для прибытия в суд. По нашему мнению, повестка должна считаться врученной должным образом, если она вручена в срок, достаточный для прибытия в суд.
Для уменьшения сроков рассмотрения дела целесообразно было бы пересмотреть положение ч.3 ст.107 КАС, предусматривающее необходимость установления зарегистрированного места проживания (пребывания) ответчика — физического лица до открытия производства по делу. На практике для получения этой информации нужно не меньше недели. В то же время в большинстве случаев адрес, указанный в исковом заявлении, подтверждается. Поэтому целесообразность этой процедуры сомнительна.
Проверять зарегистрированное место проживания ответчика — физического лица необходимо лишь в случае, если повестка, посланная по адресу, указанному в иске, вернулась в суд. Это не только сократит сроки, но и уменьшит расходы на переписку между судом и адресными бюро.
«Ограниченное участие» для экономии средств
В условиях хронического бюджетного недофинансирования актуальной является оптимизация расходов на судопроизводство. Как уменьшить «стоимость» дела? Как сделать так, чтобы задачи, стоящие перед судопроизводством, решались меньшей ценой?
Бюджетные расходы сопровождают каждое дело. Государство тратит средства на: отправление повесток и процессуальных документов почтой; диски для технического фиксирования; оплату труда судей, работников аппарата, представителей субъектов властных полномочий; расходы, связанные с рассмотрением дела, и т.п. Однако все ли эти расходы являются крайне необходимыми для реализации задач судопроизводства? Нам кажется, что нет.
Суды рассматривают большое количество дел, в которых не решаются споры. Это прекращение субъектов предпринимательской деятельности, взыскания согласованных налоговых обязательств, штрафов и т.п. В этих делах суды фактически дублируют работу административных органов. Ничто не мешает тому, чтобы эти решения принимались уполномоченными государственными органами, и только в случае обжалования рассматривались судом. Выведение этих дел из-под предварительного судебного контроля существенно разгрузит суды и уменьшит расходы.
Не единичны случаи, когда представители субъектов властных полномочий преодолевают сотни километров, чтобы во время заседания сообщить суду, что они поддерживают иск или возражают против него. Такое путешествие лишено смысла, поскольку ни на что не влияет. Государство напрасно тратит деньги, иногда даже большую сумму, чем указанно в иске, на оплату таких командировок.
Для уменьшения расходов и экономии бюджетных средств целесообразно было бы ввести, так сказать, «ограниченное участие» субъекта властных полномочий в деле. Он подает письменные объяснения (возражения) и документы, на основании которых принято решение (совершено действие или имело место бездействие), а также доказательства, истребованные судом. По большей части этого было бы достаточно для оценки обстоятельств дела.
Представители субъекта властных полномочий должны явиться, если суд признал их явку обязательной. С одной стороны, это позволило бы юридическим службам сконцентрироваться на действительно сложных делах, с другой — сэкономило бы немало государственных средств.
Диски с остатком информации
По сути, расточительством является техническая запись дела на один компакт-диск. Один диск — одно дело. Это объясняется тем, что диск хранится вместе с делом. В случае необходимости его можно прослушать в суде апелляционной или кассационной инстанции. Однако, как показывает практика, это требуется не так уж часто. В то же время на каждом диске остается много свободного места, достаточного для записи еще десятков дел.
По нашему мнению, нет препятствий для осуществления технической звукозаписи судебных заседаний по разным делам на один носитель информации по принципу «один зал — один диск». Архивная копия звукозаписи сохраняется в суде. В случае необходимости она всегда может быть предоставлена лицам, участвующим в деле. Если для обоснования жалобы необходимо воспроизведение звукозаписи, всегда можно заказать и получить в суде копию техниче¬ской записи и приложить ее к жалобе. С учетом сотен тысяч рассмотренных админдел экономия бюджетных средств будет весьма ощутимой.
Лицо, обращающееся в суд, должно подать копию искового заявления и всех прилагающихся к нему документов для ответчика и третьих лиц. Это может быть достаточно большое количество документов. В то же время расходы на копирование не отнесены к связанным с рассмотрением дела и не возмещаются стороне, в интересах которой вынесено решение. По нашему мнению, судебные расходы следует дополнить расходами на копирование письменных доказательств.
50 гривен на судебный сбор
Традиционно судебный сбор должен выполнять несколько функций:
- компенсационную: он частично компенсирует государству затраты на содержание судов, однако их финансирование не зависит от размера собранного судебного сбора;
- дисциплинирующую: в известной мере препятствует заявлению необоснованных исков и ходатайств, поскольку в случае отказа в иске эти расходы истцу не компенсируются и, кроме того, ему придется возместить расходы, которые понес ответчик;
- стимулирующую (превентивную): относительно высокие ставки судебного сбора (например, по делам о возмещении морального ущерба), которые в случае положительного судебного решения придется компенсировать, должны стимулировать ответчика в добровольном, внесудебном порядке восстановить нарушенные права потенциального истца.
Следует отметить, что существующая ставка судебного сбора в размере 3,40 грн. не выполняет указанных функ¬ций и превратилась в формальность. В то же время неуплата судебного сбора во время обращения в суд является основанием для оставления искового заявления без движения и в дальнейшем для возвращения искового заявления, поэтому препятствует доступу к суду.
По нашему мнению, размер судебного сбора следует существенно повысить — до уровня, который по крайней мере покрывает расходы суда на отправку корреспонденции, техническую запись и т.п. На сегодня — ориентировочно до 50 грн. В то же время уплата судебного сбора не должна быть условием обращения к Фемиде. Судебный сбор и все расходы должны взыскиваться с лица, не в пользу которого вынесено судебное решение, после рассмотрения дела.
Достаточно актуальным является введение в административном судопроизводстве института расходов на информационно-техническое обеспечение рассмотрения дела, как это имеет место в хозяйственных и общих судах. Тогда от судебного сбора можно было бы вообще отказаться.
Неоднозначность толкования норм
Одной из самых больших проблем отечественной юридической практики является отсутствие правовой определенности. По одинаковым делам суды, а порой даже одни и те же коллегии судей, могут выражать противоположные правовые позиции. Это крайне негативно влияет на юридиче¬скую практику в целом, особенно на суды первой инстанции. Они теряют ориентиры и действуют в условиях повышенного профессионального риска. Понятно, что противоречивость практики — проблема не только суда. Это в первую очередь «бьет» по людям, искажает закон, делает из него то самое пресловутое дышло.
В условиях перманентного несовершенства действу¬ющего законодательства и его постоянного реформирования только четкая, однозначная и, главное, стабильная правовая позиция суда может стать инструментом исправления ошибок законодателя.
Однако после того, как значительная часть админдел, в первую очередь так называемых социальных, заканчивается апелляционным пересмотром, состояние судебной практики (речь идет о ее единстве), которое и до того было неудовлетворительным, только ухудшается. Теперь можно говорить о практике львовской, киевской или донецкой — в соответствии с тем, какой апелляционный суд ее ввел. Высший админсуд не пересматривает такие дела, поэтому лишен процессуального права отменить незаконное постановление. Эти дела не будут иметь перспективы и в Верховном Суде, поскольку не являются объектом кассационного пересмотра. Данные учреждения могут только обобщать практику и рекомендовать местным и апелляционным судам придерживаться определенной позиции.
По нашему мнению, организационной гарантией единства судебной практики является установление обязанно¬сти апелляционных судов и ВАС давать разъяснения по так называемым серийным делам, то есть по делам, которые имеют одинаковую фабулу, но с участием разных сторон. С целью предотвращения ошибки суды первой инстанции, которые видят неоднозначность толкования норм закона, должны иметь право обращаться в вышестоящие суды с представлением о толковании закона. Решение об этом принимается на собрании судей.
Если апелляционный суд не может дать разъяснения, он обращается в ВАС. Послед¬ний может дать соответствующее разъяснение или поднять вопрос о внесении изменений в закон, ставший причиной такой неоднозначности; обратиться в ВС по поводу внесения представления в Конституционный Суд.
До поступления соответствующего разъяснения производство по серийным делам приостанавливается. Таким образом уменьшается риск принятия незаконного решения, усиливается взаимодействие между судами, а также между судебной и законодательной ветвями власти. После того как будет выработана четкая правовая позиция и дано соответствующее разъяснение, производство по делам возобновляется, и они решаются с учетом толкования, данного высшим судом.
Наказание за неисполнение
Состояние исполнения решений в Украине является крайне неудовлетворительным. Это не только подрывает авторитет нашего государства в глазах граждан и мирового сообщества, но и делает неэффективной судебную защиту в целом. Зачем судиться, если все равно ничего не получишь? Очевидно, что, так сказать, косметических реформ здесь будет недостаточно. Нужен принципиально иной механизм. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Судебный контроль за исполнением решения, предусматривающий персональную ответственность в виде значительного штрафа, оказался реальным стимулом.
В то же время причиной неисполнения решений по админделам часто является не сознательный саботаж со стороны должников, а отсутствие денег. Бюджетное законодательство предусматривает взыскание средств только в пределах соответствующих бюджетных назначений. Следовательно, с государства нельзя взыскать больше, чем запланировано. Закладывается механизм, когда какие-то решения суда априори не могут быть исполнены. Это искажает сущность судебного решения как обязательного для исполнения, делает его условным.
По нашему мнению, государство как должник должно иметь такой же статус, как и частное лицо. Без равенства человека и государства не может быть верховенства права. Поэтому решения должны исполняться независимо от наличия бюджетных назначений на эти цели, с учетом их приоритетности перед запланированными расходами. Это повысит дисциплину и ответственность государственных органов и авторитет суда.
Неисполнение судебного решения является преступлением (ст.382 УК). Однако количество рассмотренных уголовных дел по этой статье незначительно, что свидетельствует об отсутствии реального уголовного преследования за неисполнение решения. Думается, что более решительные и последовательные действия прокуратуры в этом направлении имели бы существенное положительное влияние.
Должен наконец заработать регресс. Если государство возмещает ущерб, нанесенный по вине конкретного госслужащего, последний должен нести ответственность перед государством не только дисциплинарную, но и материальную. Каждое правонарушение совершено кем-то непосредственно, и именно этот человек должен почувствовать негативные последствия своих незаконных решений (действий или бездействия).
Конечно, предложенные пути совершенствования административного судопроизводства требуют детальной проработки и системного подхода. Поэтому надеемся на активное обсуждение и профессиональную дискуссию.
Виталий ТЕРТЫЧНЫЙ, председатель
Львовского окружного административного суда;
Владимир КРАВЧУК, судья Львовского окружного административного суда, доктор юридических наук
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!