Ошибка во время определения компетенции при рассмотрении и решении админдел ограничивает доступ к правосудию
Административное судопроизводство в украинском праве появилось последним. Теоретиче¬ские основы этого вида юрисдикции базируются на тезисе о специальных задачах, предопределяющих особенности судебного процесса.
В соответствии с ч.1 cт.2 КАС «задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий путем справедливого, беспристрастного и своевременного рассмотрения административных дел».
Условное определение
Защиту прав, свобод и интересов следует отличать от их охраны. Цель охраны прав и интересов — предотвратить их нарушение. Охрана осущест¬вляется путем установления соответствующих норм права, правовых стимулов, запретов и т.п. А защищать права необходимо в случае их нарушения. Из этого следует, что во время рассмотрения каждого дела суд должен установить, имело ли место нарушение прав истца, ведь без этого нельзя реализовать задачу судопроизводства.
Если истец не доказал факт нарушения своих прав, то даже в случае, если действия субъекта властных полномочий являются противоправными, оснований для удовлетворения иска нет. Обращение в суд является способом защиты нарушенных субъективных прав, а не способом восстановления законности и правопорядка в публичных правоотношениях.
В то же время определение задачи судопроизводства как защиты лица от субъекта властных полномочий является в известной степени условным. Не в каждом админделе имеет место нарушение со стороны субъекта властных полномочий. Так, органы Пенсионного фонда обращаются в суд с исками о взыскании недоимки, задекларированной и не уплаченной плательщиком. В таких делах нарушителем является не субъект властных полномочий, а лицо, просрочившее уплату взносов.
Следовательно, обращаясь в суд, истец защищает публичные интересы, заключа¬ющиеся в получении соответствующих платежей, а не права и интересы лица, явля¬ющегося ответчиком. Большинство дел, рассматриваемых админсудами, — это именно дела по искам субъектов власт¬ных полномочий.
Равенство — в отсутствии предвзятого отношения
Решая спор, суд может отказать лицу в удовлетворении иска, который не в полной мере согласовывается с концепцией защиты прав и интересов истца. Получается, отказав в удовлетворении иска, суд не защитил право истца, а, наоборот, защитил ответчика от необоснованных требований. В действительности же суд решил спор.
Если же задачей судопроизводства (а следовательно, и суда) считать защиту лица от субъекта властных полномочий, то возникает вопрос о соблюдении принципа равенства всех участников админпроцесса перед законом и судом. Ведь заранее формируется оценка субъекта властных полномочий как правонарушителя. А равенство должно было бы проявляться в отсутствии предвзятого отношения суда к обеим сторонам.
Все это, по нашему мнению, свидетельствует о том, что определение задачи судопроизводства как защиты истца является неправильным. Задача админсудопроизводства — это решение публично-правового спора между сторонами. Постановление суда устраняет спорность, и таким образом достигается защита прав и интересов лица. Следовательно, защита прав — следствие решения спора, а не задача суда.
Подтверждением этого является ст.3 КАС, в которой дело админюстиции определяется как «переданный на решение административного суда публично-правовой спор», а админсудопроизводство — как «деятельность административных судов по рассмотрению и решению дел». Следовательно, судопроизводство — это решение спора.
В то же время значительное количество админдел возникает не из-за спора. Это дела по искам субъектов властных полномочий о взыскании согласованных сумм налогов и обязательных платежей, штрафных санкций, о прекращении субъектов предпринимательской деятельности и т.п. В этих делах ответчик не исполняет публично-правовых обязанностей не в результате спора по поводу оснований возникновения таких обязанностей, а по другим причинам: из-за отсутствия средств, желания отсрочить платежи, безразличия и т.п.
В таких делах суд не осуществляет защиту прав лица (ответчика) от субъекта власт¬ных полномочий (истца), но и не решает спор как таковой. Рассматривая дела этой категории, суд выполняет, в сущности, контрольную функцию, проверяет, предусмотрены ли законом основания для взыскания, прекращения и других действий, о которых просит истец. Задача судопроизводства здесь заключается в недопущении безосновательного ограничения прав личности субъектом властных полномочий. Следовательно, речь идет о превентивной (пред¬охранительной) функции судопроизводства. Суд фактиче¬ски осуществляет охрану, а не защиту прав ответчика. Таких дел много.
Превращение в согласительную инстанцию
Необходимость обращения в суд замедляет реализацию властных полномочий, превращает суд в очередную согласительную инстанцию и снижает качество работы государственных органов, поскольку свою ответственность за управ¬ленческое решение они фактически перекладывают на суд. Правомерность резолюций должна обеспечиваться не превентивным судебным конт¬ролем, а всей системой правовых гарантий.
Кроме того, взыскание бесспорных платежей по судебному решению приводит к искусственно созданному спору. Фактически с момента подачи искового заявления бесспорные правоотношения становятся спорными, истец, так сказать, провоцирует ответчика на спор. Ответчик, который неправомерно не платит долг, может не платить его и в дальнейшем, до вступления решения суда в законную силу, полагаясь на то, что по этому поводу есть судебное производство.
По нашему мнению, для повышения эффективности действий власти, уменьшения количества судебных дел и сокращения сроков их рассмотрения, уменьшения бюджетных расходов, суды не должны рассматривать бесспорные дела. Субъект властных полномочий самостоятельно и вне предварительного судебного контроля совершает необходимые действия, а, если возникает спор относительно правомерности этих действий, заинтересованное лицо может обратиться в административный суд с соответствующим иском. Правомерность действий субъекта полномочий, которые не оспариваются, не может ставиться под сомнение, поскольку это подрывает авторитет власти и основной принцип управления: решения должны исполняться.
С этой целью нужно предоставить субъектам властных полномочий право (в первую очередь органам государственной налоговой службы, Пенсионного и других фондов) принимать решения о взыскании денежных сумм и других активов юридических и физических лиц. Такие решения должны считаться исполнительными документами.
Бесперспективные исковые требования
Отдельно следует остановиться на спорах между разными органами государственной власти. К примеру, управления Пенсионного фонда обращаются с исками к отделениям исполнительной дирекции Фонда социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний о побуждении к совершению действий, а именно — включении в акт сверки и в списки выплаченных сумм пенсий. В постановлении Верховного Суда от 15.04.2008 была выражена четкая правовая позиция: порядок возмещения Фондом социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Пенсионному фонду расходов, связанных с выплатой пенсий по инвалидности в результате полученного увечья на производстве или профессионального заболевания, не регулирует возникших спорных отношений.
Упомянутый порядок подписания актов сверки расчетов подлежит применению только в случае отсутствия спора. В случае отсутствия согласия на подписание актов со стороны Фонда социального страхования от несчаст¬ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний требования относительно возмещения таких сумм рассматриваются в судах админюрисдикции. При этом подается иск о взыскании этих сумм, а не выдвигаются требования относительно подписания актов сверки.
Следовательно, избранный истцом по этому делу способ защиты (восстановление) нарушенного права не соответствует содержанию прав управления Пенсионного фонда относительно возмещения понесенных расходов. Аналогичная правовая позиция выражена ВС в постановлениях от 30.09.2008 и 23.03.2010, определении ВАС от 8.07.2010 по делу №К-10954/08 и десятках других определений последнего из указанных судов.
Однако, несмотря на четкую и однозначную позицию судов, управления Пенсионного фонда продолжают и в дальнейшем обращаться в суды с явно бесперспективными исковыми требованиями, напрасно тратя государственные средства, которые могли бы быть израсходованы по назначению. Вообще нужно ли такие споры решать в суде? По нашему мнению, более эффективно и экономно было бы урегулировать отношения между фондами управленческим решением, например постановлением Кабинета Министров.
То же можно сказать о других спорах между субъектами властных полномочий. Они свидетельствуют о недостатках законодательства, которое допускает неоднозначность толкования. Такие недостатки должны устраняться путем коррекции содержания нормативных актов, а не с помощью судебных решений.
Несовершенное разграничение компетенции
Одна из основных проблем украинского судопроизводства — разграничение юрисдикции судов. Не только истцы, но и суды часто ошибаются во время определении компетенции при рассмотрении и решении дел. Это приводит к нарушению права на доступ к правосудию.
Неединичны случаи, когда причиной отмены решения, вступившего в законную силу, является лишь нарушение правил юрисдикции. Страдают от этого в первую очередь стороны. Они вынуждены начинать все с самого начала. Очевидно, что такое положение дел не соответствует принципам построения судебной системы, снижает эффективность правосудия, подрывает его авторитет в глазах людей.
В данное время существует четыре вида судебной юрисдикции: уголовная, гражданская, хозяйственная и административная. Сфера юрисдикции судов законом четко не определена. Главными критериями специализации признаются предмет спорных правоотношений и свойственная для его рассмотрения процедура. Процессуальными кодексами установлены не¬одинаковые процедуры производства относительно разных правоотношений.
Конституционный Суд отметил, что разграничение полномочий общих и специализированных судов подчинено гарантиям права каждого человека на эффективную судебную защиту. Соблюдение конституционного принципа специализации при принятии законов об организации и деятельности судов является конституционным долгом законодателя (решение от 9.09.2010). Таким образом, несовершенное разграничение компетенции судов свидетельствует о ненадлежащем выполнении законодателем своего конституционного долга.
Нужен правовой механизм предотвращения и устранения ошибок с определением юрисдикции. По нашему мнению, юрисдикция дела должна окончательно определяться до решения последнего и вступления вердикта в законную силу. Это, в частности, означало бы, что решение, вступившее в силу, не может быть отменено на основании неподведомственности дела суду. Должна действовать норма: если суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что дело относится к их юрисдикции, кассационный суд не может отменить решение и закрыть производство. Законность и обязательность решения не зависит от того, какой именно суд его принял.
Алгоритм определения юрисдикции мог бы быть таким. Истец обращается в тот суд, к юрисдикции которого, по его мнению, относится дело и которому оно подсудно. Если, по мнению суда, истец ошибся, судья передает дело в надлежащее учреждение третьей ветви власти, в частности и в суд другой юрисдикции (а не как в настоящее время — возвращает исковое заявление или отказывает в открытии производства). Не должно быть отказа в открытии производства на том основании, что рассмотрение данного дела не относится к юрисдикции суда. Это ограничивает доступ к правосудию и прямо противоречит принципам правового государства.
Судья может самостоятельно решить, в компетенцию какого суда входит рассмотрение дела, направить его в суд данного вида юрисдикции. Определение суда о передаче дела в другой суд подлежит апелляционному обжалованию. Поэтому, если стороны не согласны с таким определением, есть механизм проверки его правильности. Определение апелляционного суда по этому вопросу должно быть окончательным. Дальнейшие споры отно¬сительно юрисдикции прекращаются. Конечно, такой подход не исключает дискуссий между судами. Можно надеяться, что высшие специализированные суды и ВС смогут дать соответствующие разъяснения и споры в конце концов прекратятся.
Кстати, аналогичные подходы давно существуют в Германии (§17—17b закона о судоустройстве, §173 устава административных судов, §155 устава финансовых судов, §202 закона о судах по социальным вопросам). Они доказали свою эффективность.
Виталий ТЕРТЫЧНЫЙ, председатель Львовского окружного административного суда;
Владимир КРАВЧУК, судья Львовского окружного административного суда, доктор юридических наук
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!