Александр ПАСЕНЮК: «Особенностью отечественной административной практики является высокая степень ее политизации»
В прошлом году админсудопроизводство отпраздновало свой пятый день рождения. На его еще не окрепшие плечи легла тяжелая ноша — защита прав и интересов лиц от нарушений со стороны власти. За это недолгое время админюстиции пришлось преодолеть немало препятствий на пути становления: велись дискуссии по поводу того, нужно ли Украине админсудопроизводство; иногда на админсуды возлагали «обязанность» решать некоторые политические вопросы; постоянное недофинансирование мешало работе судов всех звеньев. Закон «О судоустройстве и статусе судей» помог решить некоторые проблемы, но немало вопросов так и остались открытыми.
О том, чем сегодня живут обители Фемиды, как ищут выход из непростых ситуаций, какие изменения улучшили бы качество административного судопроизводства, в эксклюзивном интервью «ЗиБ» рассказал председатель Высшего админист¬ративного суда Александр ПАСЕНЮК.
«Введение реформы не в полном объеме привело к снижению уровня обеспечения судей»
— Александр Михайлович, удалось ли админсудопроизводству за годы своего существования не отступить от главной задачи — защиты прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц от нарушений со стороны власти?
— Считаю, удалось. У граждан есть реальная возможность решать конфликты с органами государственной власти, местного самоуправления, исполнительных структур — это приближение к демократиче¬ским стандартам, существующим в высокоразвитых европейских странах. О том, что админюстиция завоевала авторитет в обществе, свидетельствует статистика: ежегодно увеличивается количество обращений физических и юридиче¬ских лиц, обжалующих действия или бездействие властных структур. В 2010-м поступление материалов в суды возросло на 19%. На протяжении года в местные админсуды (имею в виду как собственно административные, так и местные общие суды как административные) поступило 1,9 млн исковых заявлений и других материалов. В 2009-м таких было 1,6 млн. В прошлом году судами рассмотрено свыше 1,6 млн дел — это 85% от общего количества. В большинства дел — 1,4 млн (94%) исковые требования удовлетворены.
— Через 3 месяца исполнится год с тех пор, как отечественная Фемида начала жить по новым правилам. По вашему мнению, удалось ли админюстиции привыкнуть к изменениям? С какими позитивными и негативными моментами после «переформатирования» судебной системы столкнулись админсуды?
— Реформирование продолжается. Мы ожидали, что в 2010-м, после выборов Президента, сможем посвятить год стабилизации условий функционирования как нашего суда, так и системы админсудов в целом. Однако год оказался очень богатым на события.
Все суды испытали влияние широкомасштабной реформы, начатой принятием закона «О судоустройстве и статусе судей», в котором много новаций. Однако в то же время он соответствует требованиям Конституции. В частности, наконец-то система судов общей юрисдикции в Украине построена на принципах территориальности и специализации, создана единая система судов — первая, апелляционная, кассационная инстанции и наивысший орган в системе — Верховный Суд. Прописаны порядок назначения на должности судей впервые, механизм назначения судей на административные должности, определен статус председателя суда и руководителя аппарата.
Наряду с позитивом есть и недостатки. Прошлый год доказал, что новые нормы о судоустройстве не предотвращают традиционное для украинской судебной системы недофинансирование — в IV квартале 2010 года финансирование ВАС было практически приостановлено. Что касается окружных и апелляционных административных судов, то уже становятся традиционными их отчаянные обращения к высшим органам власти по поводу отсутствия средств на элементарные вещи, без которых осуществление правосудия невозможно: на конверты, бумагу, картриджи, для оплаты почтовых услуг и т.п. Это приводит к приостановлению рассмотрения дел в судах.
Впрочем, по моему мнению, основная проблема прежде всего заключается в том, что реформа осуществлена не в полном объеме, это привело к существенному снижению уровня обеспечения судей. Законом «О судоустройстве и статусе судей» предусмотрено повышение оплаты труда судей, особенно первой инстанции, но вступление этой нормы в силу отложено до 1 января 2012 года. Поэтому продолжает действовать постановление КМ №865, где за¬креплено, что размеры должностных окладов устанавливаются, исходя из размера минимальной заработной платы — 332 грн. Кстати, в настоящее время законность данной нормы постановления обжалуется в судах.
При том, что зарплаты в окружных и апелляционных судах достаточно скромные, действующим законом еще и отменен ряд положений, которыми гарантировалось материальное и бытовое обеспечение судей. Например, судей лишили права на возмещение расходов на ежегодное санаторно-курортное лечение, права на бесплатное пользование на территории Украины всеми видами транспорта городского, пригородного и местного сообщения (что очень существенно для работников местных судов), а также на установление квартирной охран¬ной сигнализации и пользование ею за счет государственного бюджета, сузили перечень должностей, время работы на которых засчитывается в судейский стаж, теперь судьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются только служебным жильем. Причем порядок и сроки предоставления жилья судьям выписаны в законе декларативно.
Кроме того, при чрезмерной загруженности низкой осталась оплата труда сотрудников аппарата окружных и апелляционных судов, их должностные оклады — на уровне минимальной зарплаты. Из-за этого в некоторых судах на двух судей приходится по одному помощнику и секретарю судебного заседания, а большая текучесть кадров не лучшим образом влияет на качество судебных документов и правосудия в целом.
— ВАС приобрел статус последней инстанции в админпроцессе. Какие вызовы появились перед ним после этих изменений?
— ВАС, который на сегодня состоит из 63 судей, приобрел статус полноценной кассационной инстанции. Такое изменение вы¬двигает новые требования относительно одинаковости его судебных решений, единообразия судебной практики. Досадно, но нужно признать, что неодинаковое применение закона имеет место в практике как ВАС, так и ВС. Нам нужно решать эти проблемы, поскольку в настоящее время повысилась ответственность за согласованность позиций судов по аналогичным делам.
Согласно закону «О судоустройстве и статусе судей» (ст.32) высшие специализированные суды должны оказывать методическую помощь судам низшего уровня с целью одинакового применения норм Конституции и законов Украины на практике, давать разъяснения по вопросам применения законодательства при решении дел. ВАС постоянно готовит информационные и обзорные письма, пленум ВАС в постановлениях обобщает практику применения материального и процессуального закона с целью обеспечения одинакового применения норм права при решении административных дел.
Однако считаем, что этого мало. Собранием судей ВАС решено начать нарабатывать базу правовых позиций ВС и ВАС по админделам. Положение о базе сейчас готовит рабочая группа, которую возглавляет заместитель председателя ВАС Михаил Цуркан.
— Как эта база будет формироваться и что собой представлять?
— Именно данные вопросы должны быть закреплены в разрабатываемом положении. Оно будет определять общие требования к порядку формирования, ведения, использования, хранения правовых позиций и предоставления доступа к базе. Решается, кто будет отслеживать случаи неодинакового применения закона судьями ВАС в аналогичных делах, каким будет механизм избрания той позиции, которую следует считать единым ориентиром для судов низших инстанций, когда правовая позиция будет приобретать силу устоявшейся, какой вид будет иметь соответствующий текст, кто будет принимать решение о включении устоявшейся правовой позиции в базу.
Доступ к базе планируем сделать свободным. Ведь она формируется не только для судей, но и для граждан, которые смогут ознакомиться с позицией админсудов и будут знать, чего стоит ожидать. Возможный вариант — размещение на официальном веб-портале ВАС.
— Эта правовая позиция будет обязательной для соблюдения? Если судья решит дело вразрез с ней, будет ли он нести за это дисциплинарную ответственность?
— В любом случае вопрос так не ставится. Правовая позиция будет носить рекомендательный характер. Однако если судья по типичному делу вынесет решение противоположного содержания, чем указано в правовой позиции, то должен будет обосновать свой вердикт.
— Сколько времени нужно, чтобы наработать такую базу?
— Она будет наполняться постепенно. У ВАС уже есть определенные решения, которые можно классифицировать как правовую позицию. Например, палата судей в полном составе рассматривала дело относительно публично-правового спора о выплатах военнослужащим: в судах сейчас большое количество подобных дел. Поэтому решение могло бы иметь характер «мягкого» прецедента.
«Сокращенное производство как одна из форм рассмотрения дел первой инстанцией приживается нелегко»
— «Заключительными положениями» закона «О судоустройстве и статусе судей» внесены изменения во многие акты, в частности и в Кодекс административного судопроизводства. Какие, по вашему мнению, наиболее существенные недостатки кодекса были исправлены и есть ли уже позитивные результаты от внесения коррективов? Остались ли в КАС еще положения, снижающие потенциал админсудопроизводства?
— С момента старта судебной реформы прошло еще немного времени, чтобы почувствовать кардинальные сдвиги от внесенных изменений. Также хочу напомнить, что Президент Виктор Янукович гарантировал: в случае выявления в законе недостатков в него будут вноситься поправки. Поэтому и рабочую группу, которая готовила законопроект, не расформировывали.
По моему мнению, позитивом реформы должно стать восстановление судебного контроля за исполнением судебных решений. А негативом является то, что не установлены четкие ограничения для допуска дел в кассационную инстанцию. В прошлом году в ВАС поступило свыше 45 тыс. материалов, из которых более 43 тыс. — кассационные жалобы. Каждому судье ежемесячно в среднем поступало по 87 материалов — это достаточно большая нагрузка. Уменьшение объема кассационных жалоб позволит ВАС более качественно выписывать правовые позиции по судебным решениям.
— Но были внесены изменения в КАС, которыми введена процедура сокращенного производства в админсудопроизводстве. Не ограничивает ли она допуск дел к кассационному производству? Как вообще эта норма приживается?
— Все нормы, позволяющие сократить сроки производства и ускорить прохождение дела по инстанциям, должны приветствоваться. Не нужно самый простой спор рассматривать как сложное дело. Впрочем, хотя сама идея введения сокращенного производства прогрессивна, планировался другой подход к форме такого рассмотрения дела.
В настоящее время сокращенное производство как одна из форм рассмотрения дел судами первой инстанции приживается нелегко. Применить эти нормы непросто. Кроме того, нарушается один из важнейших принципов админсудо¬производства — право на публичное рассмотрение дела, поскольку, по правилам сокращенного производства, стороны не присутствуют на судебном заседании.
Сокращенное производство запланировано в бесспорных делах, поэтому любое обжалование такого решения, в частности и в апелляционном порядке, свидетельствует о том, что между сторонами все же возник спор относительно предмета иска. Было бы целесообразно, если бы в случае, когда одна из сторон не удовлетворена таким судебным решением, законодатель позволил, как предусмотрено в Гражданском процессуальном кодексе, суду первой инстанции рассмотреть дело заново, учитывая возражения.
Сокращенное производство с трудом приживается в судах еще и потому, что, по своему содержанию, нормы требуют, чтобы иск обязательно подлежал удовлетворению. В противном случае дело должно рассматриваться в общем порядке. То есть опять теряется за¬дача сокращенного производства — ускорение рассмотрения дела.
Кроме того, по моему мнению, необходимо было сокращение по указанной категории дел делать так, чтобы в первой инстанции дело рассматривалось по общим правилам — при участии сторон, а в апелляционном и кассационном порядке решения обжаловались уже в случаях, если аналогичные дела еще не рассматривали в апелляционном и кассационном порядке. Это, во-первых, решило бы вопрос нагрузки в апелляционных и кассационных судах: если имеем дело с аналогичным предметом спора, то наличие позиции апелляционного и кассационного суда значит, что соответствующие решения не могут обжаловаться в апелляционном и кассационном порядке. Во-вторых, не нарушались бы принцип публичного рассмотрения дела в суде первой инстанции и право лиц на непосредственное участие в заседании.
Еще хотелось бы отметить, что споры с таким предметом, как определено в ч.1 ст.1832 КАС (относительно прекращения юридических лиц или физических лиц — предпринимателей по обращению субъекта властных полномочий в случаях, предусмотренных законом, или взыскания денежных сумм), не подлежат рассмотрению в порядке сокращенного производства. Подобных споров не так уж много, поэтому нет необходимости вводить этот способ их рассмотрения.
Также возникают проблемы с исполнением судебных решений. В случае сокращенного производства постановления суда первой инстанции подлежат исполнению безотлагательно (абз.2 ч.1 ст.256 КАС). Например, если суд удовлетворил иск физического лица относительно социальных выплат, постановление исполняется безотлагательно и в полном объеме.
Субъект властных полномочий может обжаловать такое постановление в апелляционный суд. Однако, пока ответчик будет готовить обжалование, постановление будет исполняться, и с органов Пенсионного фонда, отделов труда и социальной защиты деньги будут взысканы. И даже если апелляционный суд примет противоположное решение, то есть откажет физическому лицу в удовлетворении иска, то, по ст.266 КАС, вернуть средства, взысканные в интересах физического лица, нельзя. И это еще не весь спектр несовершенства такого производства.
Следовательно, на наш взгляд, в ст.1832 КАС необходимо внести изменения. Сокращенное производство должно применяться, когда предметом рассмотрения являются аналогичные споры. Целесообразно, чтобы суд первой инстанции слушал дела при участии сторон, и, если споры решены в соответствии с позицией судов высших инстанций, решения не подлежат обжалованию в апелляционном и кассационном порядке. Такая процедура была бы приемлема для судов и соответствовала бы европейским стандартам.
«За счет подрыва доверия к админсудам государство пыталось отсрочить ответственность за популизм в социальной политике»
— Какую роль в отношениях лица и власти будет играть Административно-процедурный кодекс, разработкой которого занимается Министерство юстиции? Можно ли надеяться, что он вскоре будет принят?
— Это вопрос скорее к Кабинету Министров и Верховной Раде. Административно-процедурный кодекс должен был быть принят еще 5 лет назад. Его уже апробировали бы. Возможно, определенные эшелоны власти не заинтересованы в принятии этого кодекса, потому что он упорядочит немало процессов, которые происходят в исполнительной власти, сделает их эффективнее, поставит под более тщательный контроль действия должностных лиц. Помимо прочего предусматривается досудебное рассмотрение многих жалоб. То есть жалобы, в настоящее время рассматривающиеся в судах, будут решаться в досудебном порядке. В суды будут поступать лишь сложные (с фактической или юридического точки зрения) споры, решить которые по силам исключительно судьям. Поэтому суды заинтересованы в принятии АПК.
— На недавнем собрании судей отмечалось, что ВС должен передать ВАС 20 тыс. дел и кассационных жалоб, связанных с социальными выплатами. Как происходит процесс передачи?
— ВАС получил и распределил среди судей приблизительно 16 тыс. дел. Еще должны поступить около 4 тыс. Ввиду таких факторов, как среднемесячная нагрузка на одного судью ВАС, среднемесячное поступление дел в ВАС, рассмотрение дел относительно социальных выплат, которые поступают из ВС, будет продолжаться около 2 лет.
— Руководители апелляционных админсудов обращают внимание на перегрузку этой категорией дел, предостерегают, что суды могут остановиться. Почему в этой истории никак не удается поставить точку?
— Понятно, что это дела, которых вообще не должно было быть. Досадно, что мы стали свидетелями перебрасывания законодателем (вопреки позиции ВАС) социальных споров из административной в гражданскую юрисдикцию и обратно. Таким образом, за счет подрыва доверия к админсудам, государство пыталось отсрочить ответственность за свои ошибки и популизм в социальной политике.
Остановить поток этих дел в суды можно, только внеся изменения в законодательство, для этого нужна политическая воля. В Украине принято много социально ориентированных законов, которыми гарантируются доплаты к пенсиям. Выполнить такие обязательства в полном объеме государство не может: это разрушит экономику.
Впрочем, упомянутые споры относятся к админюрисдикции, поэтому суды их рассматривают. Пока другого выхода нет. Чтобы немного уменьшить нагрузку на судей, нужно активнее заполнять судейские вакансии в апелляционных судах. Также государство долж¬но наладить финансирование судов, чтобы денег хватало на обеспечение рассмотрения дел.
«Судам, которые только начали вводить автоматизированную систему распределения дел, советую не бояться этого процесса»
— Одной из задач судебной реформы является повышение профессионального уровня судейского корпуса. Как вы считаете, удалось ли «переформатированной» Высшей квалификационной комиссии судей обеспечить обители Фемиды специалистами с высоким уровнем подготовки, а тех, для кого судейская мантия оказалась слишком тяжелой, — отсеять?
— Я считаю позитивом то, что теперь члены ВККС действуют не на общественных началах, а на постоянной основе и собираются фактически еженедельно. Официально ВККС открыла свое первое рабочее заседание в новом составе 16 сентября 2010 года. За время ее работы в систему админсудов избраны приблизительно 60 судей. Для сравнения: за 9 месяцев работы предыдущего состава ВККС в 2010 году был избран на должность 21 судья, то есть почти в три раза меньше.
Что касается профессиональной подготовки судей, то считаю, что эта работа комиссии впереди. Правда, я не согласен с тем, что кандидаты в судьи, которые сдали экзамены в Квалификационной комиссии административных судов, должны проходить процедуру назначения на должности с самого начала. Поскольку это занимает 1,5—2 года, у нас на протяжении указанного времени будет дефицит кадров в окружных судах. Остается только вариант заполнения вакансий через перевод из судов другой юрисдикции.
— Каково положение дел во вновь созданных Винницком и Житомирском апелляционных админсудах? Заполнены ли в них вакансии?
— Суды уже начали процессуальную деятельность. Они обеспечены помещениями не в соответствии с потребностями (с учетом количества судей и работников аппарата). Житомирский апелляционный админсуд временно размещается в помещении ликвидированного апелляционного хозяйственного суда, площадь которого около 2 тыс. м2, а Винницкий апелляционный админсуд — в помещении Винницкого окружного админсуда (примерно такая же площадь). Потребность этих судов в помещениях — 8—10 тыс. м2.
Постепенно заполняются вакансии: в Винницком апелляционном админсуде уже назначены 15 из 42 судей, в Житомирском — 13 из 38. Активность в заполнении вакантных должностей прямо зависит от финансирования и обеспечения служебным помещением. Кстати, эти суды не профинансированы, а начали свою работу при минимальном финансировании за счет других админсудов.
— С 1 января 2011 года введен в действия новый Классификатор категорий админдел. Чем он отличается от предыдущего?
— Классификатор категорий админдел имеет важное значение для организации судопроизводства. На его основе определяется специализация судей (судебных палат), распределяются дела между судьями, ведется отчетность судов о рассмотрении дел, осуществляется систематизация и обобщение судебной практики, определяются нагрузки на судей и сложность дел, специализация по предоставлению методической помощи судьям судов низшего уровня и т.п.
В классификаторе, применявшемся до сих пор, использовался такой подход, при котором админдела делились на группы одновременно по двум главным признакам — предмету обжалования (индивидуальный акт, нормативный акт, административный договор) и содержанию спорных отношений (по поводу прохождения публичной службы и по поводу избирательного процесса). Как дополнительный классификационный признак (для деления админдел на подгруппы) использовался субъект властных полномочий — сторона процесса.
Применение одновременно двух классификационных признаков как главных при делении админдел на группы создавало неудобства во время анализа отчетов судов о рассмотрении админдел. Например, для анализа практики применения законодательства о публичной службе соответствующие группы судебных дел «вручную» выделяли из общих категорий, которые были выделены на основе другого главного признака (в частности, по предмету обжалования или предмету защиты).
В новом классификаторе деление дел на категории осуществлено на основе одного (единственного) классификационного признака — содержания спорных правоотношений, которые совпадают с соответствующими отраслями (под¬отраслями) материального законодательства. Поскольку основными отраслями законодательства, регулирующего деятельность субъектов властных полномочий, являются конституционное, административное и финансовое, в соответствующих рядах выделены именно те подотрасли (правоотношения), споры на основе которых в практике административных судов встречаются чаще всего. Таким образом облегчается автоматизированный поиск дел по другим классифицирующим признакам (стороне дела, предмету обжалования).
— Админсудопроизводство было первопроходцем в применении автоматизированной системы документооборота в судах. Какими были бы ваши рекомендации судам, которые только в этом году начали применять эту систему? С какими преимуществами и недостатками такого распределения дел пришлось столкнуться админсудам?
— В нашем суде было три этапа совершенствования автоматиче¬ского распределения дел: с 2007 года мы сами внедрили эту систему, чтобы уменьшить объем остатков дел. Потом в 2009-м был принят закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно введения автоматизированной системы документооборота в административных судах». В 2010 году закон «О судоустройстве и статусе судей» уже обязал вести объективное и беспристрастное распределение документов во всех судах. Названными законами вносились коррективы в алгоритм автоматического распределения дел в судах. Не могу сказать, что формализация этого процесса привела к улучшению ситуации, но закон является законом, его нужно выполнять.
Судам, которые лишь начали вводить автоматизированную систему распределения дел, советую не бояться этого процесса. Он в первую очередь позволяет значительно ускорить обработку документов. Дела, поступающие в суд ежедневно, а это от 300 до 600 материалов, автоматически распределяются без постороннего вмешательства.
Есть и недостатки — иногда заложенный алгоритм настолько формализированный, что система не в состоянии распределить дела до решения этих вопросов техническими службами Государственной судебной администрации.
Например, проблемой является неравномерное распределение дел между судьями (мне не понятно, почему программисты не могут ее решить). Кроме того, в нашем суде трудности возникли при формировании судейских коллегий для рассмотрения вопросов о допуске дел к производству в ВС. В состав этих коллегий автоматически включались судьи, которые выносили решение, которое затем обжаловалось, а это противоречит ст.240 КАС (должна быть пятерка, в которой не участвуют судьи, рассматривавшие данное дело).
Учитывая технические характеристики автоматизированной системы «КП «ГАС» порядок формирования коллегий должным образом реализовать было невозможно, о чем составлен соответствующий акт. Чтобы решить проблему рассмотрения вопросов о допуске дел к производству в ВС в законодательно установленные сроки, собрание судей ВАС внесло изменения во Временное положение о порядке формирования коллегий судей.
«Неисполнение судебных решений свидетельствует об отсутствии правосудия в стране»
— Как вы думаете, законодатель прислушивается к совету Венецианской комиссии принять меры, направленные на прекращение слишком длительного судебного или исполнительного производства? Ведь комиссия считает, что без таких действенных мер количество соответствующих жалоб в Европейский суд по правам человека может увеличиваться и в дальнейшем.
— Одной из главных задач реформы было преодоление судебной волокиты. В законе «О судоустройстве и статусе судей» значительно сокращены сроки рассмотрения дел — до 1 месяца. Если одна из сторон будет считать, что сроки нарушены, то может обжаловать действия судьи в ВККС или Высший совет юстиции. Инспекторы проверяют достоверность приведенных в жалобе фактов, и, если они подтвердятся, судье грозит дисциплинарное наказание.
Также за неисполнение судебного решения законом предусмотрен штраф (от 500 до 1000 не облагаемых налогом минимумов доходов граждан) или лишение свободы на срок от 3 до 8 лет в зависимости от должности служебного лица. Следовательно, можно сказать, что законодатель прислушался к требованиям Венециан¬ской комиссии.
— Как вы считаете, предусмотренный в КАС штраф за подачу отчета об исполнении судебного решения или неисполнении судебного решения станет действенным механизмом сокращения количества неисполненных судебных решений?
— Вообще, неисполнение судебных решений свидетельствует об отсутствии правосудия в стране. В Европейский суд преимущественно жалуются именно на неисполнение судебных решений. В Украине законодатель пытается учесть все, но проблемы очень сложные. Например, решения относительно социальных выплат не исполняются, потому что у государства нет на это средств.
Предусмотренный штраф в какой-то степени будет способствовать исполнению судебного решения. Но это не панацея. Должна быть государственная идеология уважения к законам — ее нужно прививать с детства.
— Предметом рассмотрения в админспорах становились достаточно серьезные отношения, в частности, речь шла о правомерности назначений на высокие государственные должности, объявления внеочередных выборов. Как админсудам удается избежать политического влияния? Часто ли им приходилось сталкиваться с такими ситуациями, когда определенные политические силы использовали их в своих интересах? Почему иногда на админсуды возлагают обязанность решать некоторые политические вопросы?
— К административным относятся дела, которые по своему содержанию не могут не быть политическими. Например, об обжаловании актов органов власти, об обжаловании решений и действий участников избирательных и референдумных процессов. Вам известно, что система админсудов обеспечивала судебный контроль во время трех избирательных кампаний — 2006, 2007 и 2010 годов.
Особенностью отечественной судебной практики является высокая степень ее политизации, то есть власть противоправно вмешивается в админпроцессы. Поэтому админспоры часто имеют политический подтекст.
Если вспомните, были попытки противоправного отстранения от должностей судей Конституционного Суда, общих и админсудов в 2007—2008 годах. Принципиальная позиция админсудов помешала своевольным решениям.
Как вы знаете, решения об установлении результатов выборов каждый раз приводили к правовым спорам, однако админсуды своими авторитетными и взвешенными решениями каждый раз обеспечивали стабильность в обществе.
При решении споров судьи сохраняют непредубежденность и политическую незаангажированность, иначе соответствующий судебный процесс не только не разрешит политико-правовой конфликт, а, наоборот, обострит его.
«Как должен выглядеть процесс, чтобы исключить подозрения в заангажированности, — вопрос сложный»
— Как вы оцениваете работу пятой палаты ВАС? Удается ли ей справляться с обязанностями, предусмотренными КАС?
— В связи с изменениями в КАС, предусматривающими расширение компетенции ВАС, нам пришлось реорганизовать свою работу так, чтобы обеспечить рассмотрение по первой инстанции дел при участии Президента, ВР, ВСЮ, ВККС, а также допуск дел к производству в ВС. Пятая палата работает менее года, поэтому подводить итоги и делать выводы рано. Судьи рассматривают важные категории споров, касающиеся отношений при участии высших должностных лиц государства. Рассмотрение споров относительно их актов, действий, решений или бездействия происходит своевременно и в полном соответствии с положениями закона.
Решения по этой категории дел выносятся впервые, а наша наука не слишком внимательна к такому роду споров. Хотя судебная реформа и коснулась этих вопросов, все же остаются отдельные, достаточно важные, но недостаточно четко урегулированные моменты. Их существование связано с достаточно сложным, и не только для украинского права, вопросом: где грань между независимостью судьи и судейским произволом? Как должен выглядеть процесс, чтобы исключить подозрения в заангажированности судьи и укрепить доверие к нему? Немногие наши научные работники осмеливаются вести работу в этом направлении.
К сожалению, по историческим меркам недавно мы потеряли двух действительно нерядовых специалистов: практика — заместителя Председателя ВС Владимира Стефанюка и теоретика — признанного и у нас, и за рубежом «административиста» Вадима Аверьянова. Нам не хватает специалистов со столь глубокими знаниями и широтой взглядов, их работа была и до сих пор остается толчком для развития многих направлений административного права.
— Придется ли представителям пятой палаты преодолевать определенный барьер, чтобы принимать решения, которыми, по сути, их коллег лишают мантий?
— Решения по делам, где имеют место жалобы на судей, требуют особого внимания, такого научного обоснования, которое отвечает демократичности нашего политического строя и правовому характеру государства. Мы постоянно работаем над этим, в последнее время подходим к изучению того, как решаются похожие вопросы не только в Европе, но и в дальнем зарубежье.
«Из-за недофинансирования судов постоянно существует угроза приостановления их деятельности»
— Удалось ли решить проблему, угрожавшую независимости судов, связанную с проверками Государственной финансовой инспекции? Вы считаете, что основной причиной этих ревизий была попытка повлиять на суды, в которых сейчас находится 1,6 тыс. дел, где стороной выступает ГФИ?
— ГФИ как орган, которому следует проверять соблюдение законодательства об использовании бюджетных средств, не может проверять органы судебной власти, так как это нарушает равновесие, особенно относительно административных судов, поскольку сегодня около 2000 дел, где стороной является ГФИ, находятся на рассмотрении в админсудах. Кроме того, законом не предусмотрена проверка судов ГФИ — органом исполнительной власти.
Обращаю внимание, что суды не избегают проверок. Мы сознательно на всех уровнях заявляем, что суды финансируются из бюджета и контроль за их деятельностью необходимо осуществлять. Мы предлагали и предлагаем, чтобы полномочия по проверке выполнения бюджетных назначений ВАС осуществляла, скажем, Счетная палата — независимый орган. Апелляционные и окружные суды должна проверять и проверяет в настоящее время ГСАУ, в составе которой действует соответствующее ревизионное управление. А уже ГСАУ может проверять ГФИ.
Такая позиция была доведена до ведома руководства Правительства, ожидаем реакции Комитета ВР по вопросам правосудия. Впрочем, уже сейчас в четырех административных судах полным ходом идет ревизия.
— На одном из заседаний ССАС вы отметили, что в ВАС 30% имущества — собственность судей. Председатели апелляционных админсудов жаловались, что им постоянно не хватает денег ни на марки, ни на конверты. Почему же «административники» никак не могут достучаться до власти и добиться увеличения финансирования для админсудов?
— Получить надлежащее финансирование не удается не только административным, но и судам других видов юрисдикции. Власть объясняет это отсутствием дополнительных ресурсов в доходной части государственного бюджета.
Постоянно существует угроза приостановления деятельности судов: в одном из апелляционных административных судов бумаги осталось на месяц, во втором — закончились средства на конверты, в третьем — на оплату почтовых услуг. И так постоянно. То есть в админсудах имеет место не только хроническое бюджетное недофинансирование, но и постоянное непоступление или несвоевременное поступление бюджетных средств из Госказначейства.
По моему мнению, дело не только в дефиците бюджета, но и в нерациональном планировании расходов. Средства нужно распределять с учетом количества дел, которые рассматривают суды. Например, в 2010 году в апелляционные админсуды поступило в 8,5 раза больше дел, чем в апелляционные хозяйственные. А на 2011 год за¬траты апелляционных хозяйственных судов превышают бюджетные назначения административным апелляционным судам на 28,8 млн грн. Какое-то непонятное дискриминационное отношение Правительства к финансированию админсудов.
— Почему, по вашему мнению, существует большая разница в суммах, предусмотренных госбюджетом для «административников» и «хозяйственников»?
— Мне самому это непонятно. Возникает впечатление, что при формировании государственного бюджета принимаются во внимание прошлогодние суммы, и они или остаются такими же, или немного возрастают с учетом увеличения количества дел, судей, работников аппарата. Фактически не выделяются средства на развитие, хотя у нас есть суды, которые работают в арендованных помещениях, не отремонтированных надлежащим образом.
Во время встреч глава Правительства Николай Азаров и министр финансов Федор Ярошенко соглашаются с необходимостью увеличить финансирование админсистемы. Однако каких-либо действенных мер пока не наблюдается.
В настоящее время государство декларирует рост доходов госбюджета по итогам I квартала. Будем надеяться, что при внесении изменений в госбюджет-2011 доля дополнительно полученных средств может быть использована и на финансовую поддержку админсудов, а также для увеличения материального и социального обеспечения судей и работников аппарата судов.
«Каждый может оказаться в сложной ситуации, поэтому стоит относиться друг к другу толерантно»
— В 2009-м между вами и Председателем ВС Василием Онопенко возник конфликт по поводу того, нужна ли отечественной системе админюстиция. Какие у вас в настоящее время отношения с Василием Васильевичем? Больше посягательств на админсудопроизводство не было?
— Нет, не было. Реформой утверждены три судебные вертикали, и на этом поставлена точка. Пятилетняя деятельность админсудов и увеличение количества обращений граждан в них убедительно доказывают, что админсудопроизводство состоялось. Время показало, что каждый может оказаться в сложной ситуации, поэтому нужно относиться друг к другу толерантно.
— По-видимому, нелегко возглавлять суд, который не так давно встал на ноги. Какими качествами должен обладать руководитель обители Фемиды?
— Для кого-то в условиях тотального нигилизма (а в некоторых случаях и цинизма) это может прозвучать несколько высокопарно, но я бы подчеркнул, что главное — сила духа и порядочность, то есть умение не изменять своим убеждениям ни при каких условиях, осознавая ответственность не только за свои поступки, но и за поступки всех членов своей команды. Команды, то есть «единомышленников, которые разделяют твои убеждения, которые не ищут случая, чтобы изменить им».
Безусловно, любой руководитель должен иметь организаторские способности и управленческие навыки. Также нужно помнить, что председатель суда постоянно под «прицелом»: каждый шаг, поступок, решение обсуждаются, оцениваются. Это требования к профессии и должности.
— И напоследок: что бы вы пожелали нашим читателям?
— Стабильности и уверенности в завтрашнем дне. Жизни на достойном уровне. Желаю, чтобы отношение к судебной ветви власти изменялось на более позитивное, росло доверие и уважение к судьям. Чтобы граждане, обращающиеся в суд, после рассмотрения дела уходили с хорошим настроением. А в целом — чтобы росла правовая культура общества.
Беседу вела Марина ЗАКАБЛУК
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!