«Око» тоталитаризма

По широте полномочий с прокуратурой вряд ли может сравниться какой-либо госорган

Накануне председательствования Украины в ПАСЕ в стране должно кардинально обновиться уголовное законодательство. Как сообщал «ЗиБ», этим сейчас активно занимается рабочая группа, созданная по инициативе Президента. Один из ключевых в готовящемся пакете — новый закон о прокуратуре. Правда, подробности и детали пока не разглашаются — авторы законопроектов лишь вскользь упоминают о новациях, которые ждут страну. Разговоры о том, что надзорный орган пора реформировать, ведутся давно. Прошло 19 лет, а воз и ныне там. «ЗиБ» решил проанализировать, какие недостатки имеют место в пока действующем законе «О прокуратуре».

«Служу Советскому Союзу!»

Пожалуй, самый принципиальный недостаток действующего закона, принятого еще в 1991 году (впоследствии его лишь слегка дополняли и корректировали), в том, что он мало чем отличается от соответствующего акта, существова¬вшего во времена СССР. В Украине, провозгласившей себя свободным демократическим государством, 19 лет сохраняется модель прокуратуры, типичная для тоталитарного государства.
В советские времена надзорный орган являлся своего рода надгосударственным монстром, получившим безграничные полномочия контроля за людьми и всеми институтами, действовавшими в стране. Сам же был подконтролен только партийным органам. Именно по этой причине эксперты Венецианской комиссии подвергли действу¬ющий закон резкой критике. Кстати, в нем, в отличие от актов большинства европей¬ских государств, точно не определен и статус украинской прокуратуры: является она отдельным органом государственной власти или все-таки имеет какое-то отношение к одной из ветвей власти?
По широте полномочий с украинской прокуратурой вряд ли может сравниться какой-либо государственный орган, имеющий контрольные полномочия. В законе «О прокуратуре» говорится, что ее деятельность направлена на осуществление высшего надзора «за соблюдением и правильным применением законов Кабинетом Министров Украины», министерствами, государственными комитетами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, Правительством Автономной Республики Крым, местными советами народных депутатов, их исполнительными органами, воинскими частями политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами и гражданами». Таким образом, практически вся деятельность в государстве подконтрольна этому органу. Безграничны полномочия и самих прокуроров.

Правовой прецедент

Очевидно, все это дало основание представителям мониторингового комитета по вопросам выполнения обязанностей и обязательств государствами — членами СЕ при¬йти к выводу, что украинская прокуратура «обладает полномочиями, существенно превосходящими полномочия, необходимые в демократическом государстве», а «функция общего надзора, присущая украинской прокуратуре, противоречит европейским стандартам».
Кстати, пресловутый общий надзор, закрепленный за этим органом в ст.19 закона «О прокуратуре» (который, по сути, дает возможность прокурорам проверять все и вся), давно уже подвергается критике и внутри Украины. Кстати, в принципе этой функции надзорный орган уже как бы лишили. Принятая 28 июня 1996 года Конституция за¬крепила следующие функции прокуратуры:
«1) поддержание государственного обвинения в суде;
2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом;
3) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, до¬знание, досудебное следствие;
4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан».
Как видим, ни слова об общем надзоре. Ни слова о расследовании уголовных дел. И тем не менее прокуратура продолжает выполнять эти функции. Таким образом, Украина создала своего рода правовой прецедент: один из ее законов за 15 лет так и не был согласован с Конституцией.
Более того, в 2004 году Верховная Рада, проводя политреформу, дополнила ст.121 Основного Закона п.5 следующего содержания: прокуратура осуществляет «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами». То есть, по сути, парламентарии «подогнали» нормы Конституции под ст.19 закона «О прокуратуре». Что и с правовой, и с политической точки зрения выглядит довольно странно.

Расследует и обвиняет прокуратура

В большинстве европей¬ских государств функции прокуратуры достаточно ограничены. Это либо контроль за функционированием аппара¬та государственной власти, в связи с чем уголовно-процессуальная составляющая находится на втором плане, — северноевропейский (фискально-контрольный) тип, либо представление интересов государства в суде, общенадзорные функции в данной системе отсутствуют (анг¬лийский тип). Лишь во французской модели прокуратура многофункциональна — она является институтом уголовного преследования на стадии как следствия, так и судебного разбирательства, участником гражданского и административного процессов, надзорной инстанцией по судебным делам.
На этом фоне украин¬ская прокуратура выглядит настоящим «спрутом». Причем некоторые функции, которые она выполняет, отчасти противоречат друг другу и только мешают правосудию. Например, прокуратура может участвовать в расследовании уголовных дел и при этом поддерживать государственное обвинение в суде по тем же самым делам. При этом, естественно, прокурор, выступающий в суде, отстаивает корпоративные интересы и хотя бы поэтому не может указать на недостатки предварительного следствия, которое вели коллеги.
В большинстве европейских стран прокурор по закону обязан сообщить суду об обстоятельствах, свидетельствующих о невиновно¬сти обвиняемого или способных облегчить его участь. Согласно ст.36 закона «О прокуратуре», «поддерживая государственное обвинение, прокурор участвует в исследовании доказательств, представляет суду свои суждения относительно применения уголовного закона и меры наказания подсудимому… В случае если при рассмотрении дела прокурор придет к выводу, что данные судебного следствия не подтверждают обвинения подсудимого, он обязан отказаться от обвинения». При этом в Украине можно по пальцам перечесть уголовные процессы, во время которых прокурор указал на смягчающие вину обстоятельства или потребовал оправдать подсудимого. Разве что когда вмешивалась Генеральная прокуратура и просила Верховный Суд пересмотреть дело в кассационном порядке.
Поэтому целесообразно было бы говорить о том, чтобы за прокуратурой сохранилась такая функция, как поддержка государственного обвинения в судах, а следствие вели уполномоченные на это органы — милиция, СБУ, налоговая милиция (либо же специальная структура — следственный комитет). Судя по словам одного из идеологов реформы уголовного судопроизводства, Андрея Порт¬нова, такие нововведения планируются.
Правда, реформируя прокуратуру, важно не перегнуть палку. Скажем, вполне логично было бы оставить за этим органом расследование уголовных дел, возбужденных против сотрудников право¬охранительных органов.

К вопросу о независимости

Еще один довольно щекотливый момент касается независимости прокуратуры. По закону, прокурор полностью независим. Это декларирует ст.7: «Вмешательство орга¬нов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц, средств массовой информации, общественно-политиче¬ских организаций (движений) и их представителей в деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением законов или по расследованию действий, содержащих признаки преступления, запрещается».
Однако в том же самом законе (ст.2) говорится, что Генеральный прокурор «назначается на должность с согласия Верховной Рады Украины и освобождается от должности Президентом». И здесь было определенное противоречие с Конституцией в редакции 2004 года. Согласно ст.122 Генеральный прокурор «назначается на должность и освобождается от должности с согласия Верховной Рады Украины Президентом». Несмотря на то что Конституция является прио¬ритетным законом любого государства, некоторое разночтение в формулировках дало в свое время возможность двоякой трактовки: необходимо согласие парламента для увольнения Генпрокурора или нет? Этот момент дал возможность прежней власти манипулировать законом. В результате Украина на короткое время получила сразу двух генеральных прокуроров: после отстранения от должности в 2007 году Александра Медведько на это кресло одновременно претендовали Святослав Пискун и Виктор Шемчук. Возврат к «старой» редакции ст.122 Конституции это противоречие снял. Но надолго ли?
Гарантировать полную независимость и аполитичность прокуратуры можно только при существовании системы противовесов. В ситуации, когда Президент и парламент, по сути, едины (то, что мы наблюдаем сегодня), говорить о независимости Генпрокурора сложно.

Юлия КИМ