Отечественная конституционная юрисдикция во втором десятилетии нынешнего тысячелетия

Страница 10. «Маленькое решение для КС — большое горе для оппозиции?»

Мы прервали свой рассказ на характеристике решений единственного органа конституционной юрисдикции в Украине, которые касались усовершенствования избирательного законодательства накануне очередных парламентских выборов. В частности, речь шла о принятых друг за другом (4 и 5 апреля 2012 г.) вердиктах о неконституционности четырех предписаний закона о формировании парламента от 17.11.2011. Завершим начатый анализ.

Пробелы в обеспечении равенства при голосовании за пределами Украины

Уже охарактеризованное решение КС от 4.04.2012, конечно, нельзя назвать идеальным. Принималось оно в напряженных условиях, то есть в безотлагательном режиме, поскольку уже через неделю ЦИК должна была официально объявить о количестве избирательных округов в каждом регионе, а до конца апреля — территориально разграничить их.

Речь идет, например, о том, что, взяв за основу вердикта соблюдение равенства при проведении выборов, Суд в то же время замолчал то обстоятельство, что решение само по себе нарушает этот принцип, оставляя возможность зарубежному избирателю голосовать только в многомандатном округе. Естественно, внесение изменений в любой акт, в том числе и в закон «О выборах народных депутатов Украины», выходит за пределы полномочий единственного органа конституционной юрисдикции.

Следовательно, объяснение, что решение требует от Верховной Рады немедленного внесения изменений/дополнений в закон, нужно было бы дать хотя бы в мотивировочной части, а еще лучше в резолютивной части обязать парламент сделать это. Тем более что мировой опыт показывает: юридически решение данной проблемы не является сложным. Кое-где голосование за рубежом вообще запрещено, а равенство обеспечивается с помощью или голосования по почте, или электронной системы голосования, или «избирательного туризма» и т.п. Это позволяет избирателю голосовать и в многомандатном, и в одномандатном округах, но исключительно по месту его постоянной регистрации или временного проживания/пребывания.

Проблемы на будущее

Не красят рассматриваемое решение также определенные смысловые ошибки в мотивировочной части и ссылка на позиции Европейского суда по правам человека, поскольку получается, что КС в своей деятельности руководствуется правовыми проблемами Лихтенштейна, а не Конституцией Украины.

К сожалению, и после принятия Судом решения открытым остается вопрос голосования почти миллиона украинских граждан, законно проживающих за рубежом (больше всего в России, Чехии, Германии, Италии, Испании, Португалии), но не зарегистрированных как избиратели, и еще полутора миллионов нелегалов (более 1 млн в России, 120 тыс. «итальянцев», 100 тыс. «испанцев», 60 тыс. «поляков», 50 тыс. «американцев», 45 тыс. «немцев» и т.п.).

Вопрос о двойном выдвижении

Конечно, споры вокруг закона «О выборах народных депутатов Украины» на этом не закончились. Уже на следующий день после завершения рассмот­рения, то есть 5.04.2012, КС принял решение, которое касалось выдвижения кандидатов в народные депутаты по смешанной избирательной системе. Речь шла о возможности включать последних в избирательный список и в общегосударственном многомандатном, и в одномандатном избирательных округах.

Напомним, что проблему двойного выдвижения рассматривал еще первый состав единственного органа конституционной юрисдикции в решении от 26.02.98 по делу о выборах народных депутатов Украины. Тогда были признаны неконституционным 19 (!) положений закона «О выборах народных депутатов Украины» от 24.09.97.

Игнорирование позиций КС законодателями

В частности, тогда было едва ли не образцово мотивировано несоответствие Конституции положений ч.3 ст.20 и ч.11 ст.42 указанного закона, которыми одному и тому же лицу предоставлялось право одновременно быть включенным в список как в многомандатном, так и в одномандатном избирательном округах, а также установлен порядок, согласно которому в случае избрания кандидатов в депутаты в обоих округах они считались избранными в одномандатном округе, а из списка политической партии или избирательного блока партий исключались. КС убедительно доказал, что положения указанных статей грубо нарушают основополагающие принципы конституционных основ избирательного процесса, особенно принцип равного избирательного права.

Однако, как, к сожалению, очень часто происходит в Украине, через 13 лет законотворцы совсем «забыли» о том, что эта проблема уже давно была решена, и включили явно неконституционные положения в ч.5 ст.52, абз.2 ч.10 ст.98 и ч.3 ст.99 закона «О выборах народных депутатов Украины» от 17.11.2011. И опять потерпели неудачу.

«Дважды неконституционное» положение

О неконституционности этих норм уже в декабре 2011 — январе 2012 г. заговорили средства массовой информации, в феврале 2012-го с конституционным обращением в Суд с просьбой дать толкование спорным положениям обратился уполномоченный Европейского комитета по правам человека В.Гальченко, а в начале марта 51 народный депутат направил в КС конституционное представление с требованием признать указанные положения нового закона не соответствующими акту высшей юридической силы.

С юридической точки зрения дело оказалось достаточно простым, поскольку решение было предопределено. Вот почему ни аргументы народных депутатов, ни сам вердикт Суда сокровищницу отечественной конституционной юрисдикции ничем не обогатили: в указанных документах, по сути, воспроизводились позиции КС, сформулированные полтора десятилетия назад. Поэтому каких-либо ошибок Суд в данной ситуации допустить не мог, поскольку он просто был вынужден во второй раз признать неконституционными положения, которые уже давно были признаны таковыми.

Повторение несуразностей периода антиюридизма

Однако это решение вызывало беспощадную критику и переполох в рядах определенных политических сил, которым оно «не нравилось». В парламенте в это время родилась пословица: «Маленькое решение для КС — большое горе для оппозиции». Особенно активными в очередных, ничем не обоснованных нападках на КС были лидеры правых партий, блоков или объединений Олег Тягнибок, Арсений Яценюк, Николай Томенко, Сергей Соболев и некоторые другие.

Средства массовой информации «кишели» несуразностями периода антиюридизма 2006—2007 гг. и просто обидными высказываниями типа «КС превратился в универсальное оружие в руках Януковича», «КСУ нанес оппозиции удар ниже пояса», «КС «пропалывает» закон о выборах в интересах Партии регионов», «Янукович сорвал пакт о проведении честных выборов», «вносить изменения в закон о выборах парламент не имеет права, поскольку он одобрен Венецианской комиссией» и т.п.

Однозначные и двойственные позиции

В то же время решение КС поддержали Комитет избирателей, который никак нельзя обвинять в том, что он защищает интересы власти, ряд известных и авторитетных юристов и даже судья КС (в отставке) Владимир Шаповал, который всегда достаточно критически относится к решениям нынешнего состава единственного органа конституционной юрисдикции.

Как всегда, двойственная позиция по поводу очередной отмены Судом двой­ного баллотирования была у руководителей Политической партии «Удар». Они выражали горячую поддержку вердикту КС и тут же называли его «решением шулеров и наперсточников». Это, по-видимому, вызвано почти полным отсутствием в рядах партии опытных политиков и квалифицированных юристов, неопределенностью политического курса, который представляет собой мешанину социал-демократической, либеральной и даже нацистской идеологий.

Споры о сроке подачи деклараций высшими должностными лицами

Конечно, народные депутаты в І полугодии 2012 г. ставили перед единственным органом конституционной юрисдикции вопросы, касающиеся не только правовых проблем приближающихся выборов. КС еще 13.03.2012 принял решение по делу по представлению 53 народных избранников относительно конституционности п.2 ч.1 ст.7 и п.2 разд.VIII закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» от 7.04.2011.

Депутаты считали, что статьям 8, 41, 58 акта высшей юридической си­лы противоречат запрет лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления (Президенту, Председателю ВР и его заместителям, главе и всем членам Правительства, другим руководителям центральных органов исполнительной власти и их заместителям, Генеральному прокурору, председателям СБУ, НБУ, Счетной платы, парламента и правительства АРК, упол­номоченному по правам человека, депутатам всех уровней, государственным служащим, должностным лицам местного самоуправления, военачальникам, профессиональным судьям всех уровней, в частности и КС, всем руководящим лицам ВККС, членам ВСЮ, народным заседателям и присяжным (во время выполнения ими этих функций), должностным и служебным лицам органов прокуратуры, рядового и начальственного состава органов внутренних дел, ГУИС, гражданской защиты, специальной связи, налоговой милиции, СБУ, государственной налоговой, таможенной, дипломатической служб, членам ЦИК, должностным и служебным лицам других органов государственной власти), входить в состав органов управления предприятия или организации, которая имеет целью получение прибыли (п.2 ч.1 ст.7 данного закона), и обязанность перечисленных и некоторых других лиц подавать декларации об имуществе, доходах и обязательствах финансового характера за 2011 г. с 1.07.2011 (п.2 разд.VIII закона) в то время, как ст.12 указанного акта, регулирующая порядок подачи таких деклараций, вступает в силу с 1.01.2012.

Чрезвычайная объемность объекта исследования

Суд именно в данном решении сформулировал правило об обязательности системного подхода к анализу содержания норм любого закона и здесь же его искусно применил. Оспариваемые положения были им рассмотрены сквозь призму стст.5, 6, 8, 13, 19—24, 38, 41, 42, 58, 78, 103, 120, 127 Конституции в тесной взаимо­связи с решениями КС от 13.05.97, 9.02.99, 5.04.2001, 4.07.2002, 12.01.2010, правовыми нормами, сформулированными в главах 7, 8 подразд.2 разд.ІІ кн.1 ГК, разделах ІІ, ІІІ ХК, стст.4, 6, 7, 8—17 закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», стст.2, 25, 33, 51, 53, 58, 62 закона «Об акционерных обществах», стст.48, 62 закона «О хозяйственных обществах», положениях Международного кодекса поведения государственных должностных лиц 1996 г., рекомендациях Комитета министров СЕ о статусе публичных государственных служащих 2000 г., Конвенции ООН против коррупции 2003 г.

Решение, которое не могло вызвать бурных споров

Результатом тщательного системного анализа стало решение о том, что положение п.2 ч.1 ст.7 оспариваемого народными депутатами закона в части запрета вхождения названных в п.1 ч.1 ст.4 этого же акта лиц в состав органа управления предприятия или организации, которое имеет целью получение прибыли, за исключением установления запрета данным лицам принимать участие в общем собрании такого предприятия или организации, не противоречит акту высшей юридической силы, а в части запрета принимать участие в таком собрании — является неконституционным. Последнее касается и п.2 разд.VIII «Заключительные и переходные положения» закона, который не отвечает ч.1 ст.58 Конституции.

Решение оказалось настолько убедительным, что не вызвало каких-­либо существенных возражений у профессиональных правоведов. Что касается отдельных замечаний со стороны лидеров Политической партии «Фронт перемен» или ВО «Батьківщина», то они не заслуживают внимания, поскольку носят сугубо политический характер.

В то же время Верховной Раде не следовало бы забывать, что положения, признанные неконституционными, остаются действующими в ряде других актов, в частности и в законе «О статусе народного депутата Украины». Можно лишь надеяться, что единственный за­конодательный орган государства по собственной инициативе исправит до­пущенные ранее ошибки.

О «предубежденности» Суда

Определенный интерес для истории отечественной конституционной юрисдикции представляет решение КС по делу по представлению 47 народных депутатов относительно соответствия Основному Закону ч.1 ст.202 Регламента ВР, принятое 30.05.2012. Хотя с юридической точки зрения оно не было сложным, с политической — шло вразрез с утверждениями оппозиции о том, что Суд работает исключительно под руководством Банковой.

Вердикт полностью удовлетворял требования противников власти и тем самым убедительно опровергал упреки оппозиционных сил в политической предубежденности единственного органа конституционной юрисдикции. Решение от 30.05.2012 открывало дорогу оппозиционно настроенным депутатам для инициирования вопроса о денонсации любых международных договоров Украины, в том числе и харьковских соглашений.

Устранение ограничения права народных депутатов на законодательную инициативу

В Регламенте ВР, утвержденном соответствующим законом от 10.02.2012, оспариваемое положение ч.1 ст.202 было сформулировано следующим образом: «Законопроекты о денонсации международного договора Украины вносят на рассмотрение Верховной Рады Президент Украины, Кабинет Министров Украины и народные депутаты». Однако 12.01.2012 парламентарии изложили его в новой редакции, вычеркнув последние три слова.

В конституционном представлении его авторы утверждали, что приведенное положение Регламента ограничивает право народных депутатов на законодательную инициативу и противоречит стст.6, 8, 19, 85, 93, 106 главного документа страны. Конституционный Суд, опираясь на стст.1, 6, 8, 9, 19, 93 Основного Закона, собственные решения от 30.10.97, 23.12.97, 12.05.2001, 13.01.2009 и заключение от 11.07.2001, убедительно доказал, что «законы о ратификации и денонсации международных договоров Украины должны приниматься в общем порядке, установленном для принятия законов Украины», что «Конституция Украины не содержит положений, которые исключали бы возможность народных депутатов Украины вносить на рассмотрение Верховной Рады Украины законопроекты о ратификации и денонсации международных договоров Украины».

Такие позиции Суда оказались пра­вовым основанием для признания ч.1 ст.202 Регламента ВР неконституционной, чем ограничение народных депутатов в праве на законодательную инициативу прекращалось.

Дело о Налоговом кодексе

Последним в І половине 2012 г. ходатайством о неконституционности оказалось представление народных депутатов относительно соответствия Основному Закону Налогового кодекса как полно­стью, так и отдельных его частей. Обратим внимание, что в названии решения по этому делу от 12.06.2012 о требовании признать кодекс неконституционным в целом не упоминалось.

В мотивировочной части Суд ограничился только напоминанием субъектам права на конституционное представление о собственном определении от 14.07.2011, которым отказывалось в открытии производства по делу относительно конституционности НК в целом на основании несоответствия ходатайства 53 народных депутатов требованиям закона «О Конституционном Суде Украины» и неподведомственности КС вопросов, поднятых в представлении.

О допуске должностных лиц органа контроля на обследуемые территории

Положений НК, соответствие которых Основному Закону было поставлено под сомнение, насчитывалось 15. Они якобы противоречили 13 статьям Конституции. Сразу напомним, что из 15 отдельных оспариваемых положений НК 3 (пп.20.1.15.2 пп.20.1.15 п.20.1 ст.20, пп.94.2.4 п.94.2 ст.94 и п.153.8 ст.153 НК), как и вопрос о конституционности кодекса в целом, попадали под действие отказного определения от 14.07.2011, поэтому судом не рассматривались.

Из других 12 оспариваемых положений лишь 4 оказались более или менее обоснованными. Это касается отдельных норм стст.16, 20, 94 НК.

Так, народные депутаты доказывали: предписание о том, что налогоплательщик обязан допускать должностных лиц органа контроля во время проведения ими проверок к обследованию помещений, территорий (кроме жилья граждан), которые используются для получения доходов или связаны с содержанием объектов налогообложения, а также для проведения проверок по вопросам исчисления и уплаты налогов и сборов в случаях, предусмотренных НК (пп.16.1.13 п.16.1 ст.16), противоречит требованиям чч.1 и 2 ст.30 Конституции. Согласно ним каждому гарантируется неприкосновенность жилища, а также не допускается проникновение в жилище или в другое владение лица, проведение в них осмотра или обыска иначе как по мотивированному решению суда.

Неуверенность в определении источников погашения налогового долга

По мнению народных избранников, не соответствовало приведенным конституционным нормам, а кроме того ч.1 ст.124 Основного Закона, по которой «правосудие в Украине осуществляется исключительно судами. Делегирование функций судов, а также присвоение этих функций другими органами или должностными лицами не допускаются», и положение НК, согласно которому органы ГНС имеют право «доступа во время проведения проверок к территориям, помещениям (кроме жилища граждан) и другому имуществу, которое используется для осуществления хозяйственной деятельности, и/или являются объектами налогообложения или используется для получения доходов (прибыли) или связаны с другими объектами налогооб­ложения и/или могут быть источником погашения налогового долга» (пп.20.1.11 п.20.1 ст.20 НК).

Не соглашались депутаты и с предписаниями кодекса, согласно которым административный арест имущества налогоплательщика может быть применен, если выяснится, что «физическое лицо, имеющее налоговый долг, выезжает за границу» (пп.94.2.2 п.94.2 ст.94) или что «отсутствует регистрация лица как налогоплательщика в органе государственной налоговой службы, если такая регистрация является обязательной в соответствии с настоящим Кодексом, или если налогоплательщик, который получил налоговое уведомление либо имеет налоговый долг, совершает действия по переводу имущества за пределы Украины, его сокрытию или передаче другим лицам» (пп.94.2.5 п.94.2 ст.94 НК).

Сомнения не всегда являются свидетельством неконституционности

Парламентариям казалось, что такие предписания нарушают установленные ст.33 Конституции права человека, который находится на нашей территории, на гарантию свободы передвижения, свободный выбор места жительства, право свободно покидать территорию Украины, за исключением ограничений, которые устанавливаются законом. КС убедительно доказал, что народные избранники ошибаются, поскольку все приведенные их сомнения не свидетельствуют о неконституционности обжалуемых норм НК.

Что касается других 8 положений стст.94, 119, 129, 164 кодекса, то субъект права на конституционное представление не смог дать надлежащего правового обоснования их неконституционности. КС вынужден был прекратить производство относительно них.

АЛЕКСАНДР МИРОНЕНКО, судья Конституционного Суда в отставке, доктор философских наук, заслуженный деятель науки и техники Украины, лауреат Государственной премии Украины в области науки и техники