Нет понятия - нет нарушения

Когда чиновников, которые подавали недостоверную информацию в декларации, невозможно привлечь к ответственности

С целью разрешения спорных и сложных вопросов, возникающих во время применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дел про коррупционные административные правонарушения, в Апелляционном суде Киевской области проанализировали причины ошибок, допускаемых судами в делах этой категории.

Розуміння поняття

Статтею 5 Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції, ратифікованої законом «Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції» від 18.10.2006 №251-V, передбачено, що кожна держава-учасниця розробляє й проводить ефективну, скоординовану політику протидії корупції, прагне періодично проводити оцінку відповідних правових інструментів і адміністративних заходів з метою визначення їх адекватності з точки зору запобігання корупції та боротьби з нею.

Нині немає не тільки єдиного розуміння поняття «корупція», а і його визначення, яке враховувало б усі особливості корупційних діянь. Таким діянням, зокрема, є використання особою, зазначеною в ч.1 ст.3 закону «Про запобігання корупції», наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди, або обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, або надання неправомірної вигоди особі, вказаній у ч.1 ст.3 цього закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам.

Корупційне правопорушення — це діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у ч.1 ст.3 закону «Про запобігання корупції», за яке передбачено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність (ст.1 згаданого закону).

Станом на І півріччя 2016 року в судах Київської області перебувало 109 справ про корупційні правопорушення, з яких розглянуто 94. Відповідно до статистичних таблиць, надісланих місцевими судами, більшість справ у 2015 році вони розглядали за ст.172⁶ Кодексу про адміністративні правопорушення («Порушення вимог фінансового контролю») — 44, у І півріччі 2016-го — за ст.172⁷ КпАП («Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів»), їх було 75.

Сплив строку

За ст.172⁵ КпАП («Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків») Бориспільський (штраф 850 грн. з конфіскацією подарунка), Таращанський (1700 грн. з конфіскацією подарунка), Васильківський (850 грн. без конфіскації, оскільки дарунок повернуто) місцеві суди розглянули по одній справі.

Апеляційний суд постановою від 29.01.2015 скасував постанову судді Фастівського міськрайонного суду Київської області від 25.12.2014 і ухвалив нову, якою провадження у справі закрив у зв’язку із закінченням строків накладення адміністративного стягнення, із визнанням особи винною. У такий спосіб два подарункові сертифікати номіналом по 500 грн. конфісковано в дохід держави.

Судом установлено, що правопорушення, передбачене ч.2 ст.172⁵ КпАП, було вчинене 9.09.2014, що підтверджується відповідним протоколом.

10.09.2014 старшим слідчий другого слідчого відділу прокуратури Київської області виніс постанову про закриття кримінального провадження від 8.09.2014 у зв’язку з відсутністю в діянні складу кримінального правопорушення, визначеного ч.1 ст.14, ч.3 ст.368 Кримінального кодексу. Проте постанову винесено 25.12.2014, коли сплив установлений чч.2, 3 ст.38 КпАП строк притягнення до адміністративної відповідальності.

Крім того, суд при прийнятті рішення не врахував положень ч.4 ст.38 КпАП, яка передбачає, що в разі закриття кримінального провадження, але за наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення, адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше як через місяць з дня прийняття рішення про закриття провадження.

Відповідно до ст.172⁶ КпАП несвоєчасне подання без поважних причин декларації особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, спричиняє накладення штрафу від 50 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни в майновому стані тягне за собою накладення штрафу від 100 до 200 н.м.д.г.

Подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, тягне за собою накладення штрафу від 1000 до 2500 н.м.д.г.

Прикметно, що суб’єктом правопорушень у цій статті визначено осіб, які відповідно до чч.1 та 2 ст.45 закону «Про запобігання корупції» зобов’язані подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у такій декларації настає у випадку, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму від 100 до 250 мінімальних заробітних плат.

Так, в ст.172⁶ КпАП відповідальність була посилена згідно із законом «Про запобігання корупції» №1700-VII. Якщо раніше за вказаною статтею неподання або несвоєчасне подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру спричиняло накладення штрафу 10—25 н.м.д.г. (170—425 грн.), то після внесення змін до кодексу штраф зріс до 850—1700 грн.

Об’єктом цього правопорушення є встановлений порядок декларування доходів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які до них прирівнюються.

З об’єктивної сторони протиправний намір реалізується у формі дії (несвоєчасне подання декларації; несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунку, подання завідомо недостовірних відомостей у декларації) та бездіяльності (неподання декларації; неповідомлення про відкриття валютного рахунку).

На кваліфікацію такого проступку впливає час його вчинення. Так, ст.45 закону №1700-VII (ст.12 закону «Про засади запобігання і протидії корупції» №3206-VI) визначено, що посадові особи, суб’єкти цього проступку, зобов’язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції за місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за минулий рік за встановленою формою.

Статтею 52 закону №1700-VII передбачено, що в разі відкриття суб’єктом декларування або членом його сім’ї валютного рахунка в установі банку-нерезидента відповідний суб’єкт декларування зобов’язаний у 10-денний строк письмово повідомити про це нацагентство у встановленому порядку, із зазначенням номера рахунку та місцезнаходження банку-нерезидента.

Враховуючи практику Апеляційного суду Київської області, місцевих судів області, можемо зробити висновок, що ст.12 закону №3206-VI (ч.1 ст.45 закону №1700-VII) не містить прямої вказівки на обов’язок суб’єкта декларування, який звільняється, подавати декларацію про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру за період, не охоплений раніше поданими деклараціями, саме в день звільнення, а не на загальних підставах, тобто до 1 квітня.

Розглядаючи справи за ст.172⁶ КпАП, необхідно враховувати, що суб’єкти декларування зобов’язані щорічно до 1 квітня подавати за місцем роботи (служби) згадану декларацію за минулий рік, тому правопорушення вважається вчиненим до 1 квітня й особа підлягає відповідальності.

Постановою Апеляційного суду Київської області від 12.01.2015 постанову Васильківського міськрайонного суду від 4.12. 2014, якою П.О.А. визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст.172⁶, і звільнено від адміністративної відповідальності на підставі ст.22 КпАП, скасовано, а провадження в справі закрите з огляду на п.1 ч.1 ст.247 КпАП — у зв’язку з відсутністю події та складу адмінправопорушення.

Апеляційний суд, ухвалюючи постанову, мотивував це так: згідно з п.1 ст.12 закону №3206-VI суб’єкти декларування, які звільнялися або іншим чином припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, зобов’язані протягом одного року подавати за своїм останнім місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за минулий рік за формою і в порядку, визначеними цим законом.

Аналіз змісту цієї норми дає підстави стверджувати, що вона не містить прямої вказівки на обов’язок суб’єкта декларування, який звільняється, подавати відповідну декларацію за період, не охоплений раніше поданими деклараціями, саме в день звільнення, а не до 1 квітня.

Оцінивши згадані правові норми та наявні в справі докази в їх сукупності та взаємозв’язку, суд дійшов висновку, що суб’єкт декларування — П.О.А., яка звільнилась 18.08.2014, — мав подавати декларацію на загальних підставах, тобто до 1.04.2015.

Зворотна дія

Зазначення завідомо недостовірних відомостей у декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру тягне за собою накладення штрафу від 150 до 300 н.м.д.г. (2552—5100 грн.).

Після прийняття закону №1700-VII за подання таких відомостей або умисне неподання декларації передбачена кримінальна відповідальність (ст.366¹ КК). Проте ця норма вводилася в дію через 6 місяців з дня набрання чинності вказаним законом, тобто 26.04.2015, а декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру суб’єкти повинні подати до 1 квітня.

Відповідно до ст.58 Конституції закони, які пом’якшують або скасовують відповідальність особи, мають зворотну дію в часі.

Закони, які пом’якшують або скасовують відповідальність за адміністративні правопорушення, мають зворотну силу, тобто поширюються і на правопорушення, вчинені до ухвалення цих законів. Акти, які встановлюють або посилюють відповідальність за адмінправопорушення, зворотної сили не мають.

Тому осіб, які подавали недостовірну інформацію в декларації до 1.04.2015, неможливо притягнути ні до кримінальної, ні до адміністративної відповідальності.

За неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунку в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни у майновому стані штраф теж збільшився — з 170—425 до 1700—3400 грн.

Раніше штраф за неповідомлення особою про наявність конфлікту інтересів у керівника в передбачених законом випадках становив 10—100 н.м.д.г. (170—2550 грн.).

У законі №3206-VI конфлікт інтересів визначено як суперечність між особистими інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність яких може вплинути на об’єктивність або неупередженість при прийнятті рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання службових повноважень.

У редакції закону №1700-VII неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів тягне за собою накладення штрафу 100—200 н.м.д.г. (1700—3400 грн.).

Вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів спричиняють накладення штрафу 200—400 н.м.д.г. (3400—6800 грн.).

Потенційний конфлікт інтересів — наявність в особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість при прийнятті рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання повноважень.

Конфлікт інтересів

Реальний конфлікт інтересів — суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість при прийнятті нею рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання повноважень.

Термін «приватний інтерес» уведено законом №1700-VII. Це будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими взаєминами з фізичними чи юридичними особами, у тому числі тими, що виникають у зв’язку із членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.

Києво-Святошинський районний суд ухвалив постанову від 11.06.2015 про закриття провадження у справі про притягнення Б.В. до відповідальності за ч.1 ст.172⁷ КпАП через відсутність у його діях події цього правопорушення.

Судом першої інстанції відповідно до пояснень Б.В. встановив, що останній як начальник комунального підприємства був зацікавлений у швидкому та якісному виконанні ремонтних робіт і у зв’язку із цим уклав договори підряду з відомим йому підприємством. У подальшому всі роботи за договорами підряду були виконані в повному обсязі. Будь-яких зауважень, у тому числі від органів контролю, з приводу виконання вказаних робіт не надходило. Інші підприємства до КП не звертались. Той факт, що його мати є засновником підприємства, жодним чином не вплинув на об’єктивність чи неупередженість прийнятих Б.В. рішень при укладенні договорів підряду, всі роботи виконувалися за ринковими цінами.

Долучені прокурором до протоколу матеріали свідчать лише про виконання робіт за вказаними договорами підряду, укладення їх з КП та про те, що мати Б.В. є засновником підприємства-підрядчика.

За таких обставин прокурор не надав доказів на підтвердження наявності реального конфлікту інтересів при виконанні Б.В. своїх службових повноважень, зокрема таких, що свідчили б про неналежне виконання підрядчиком ремонтних робіт, завищення вартості виконаних робіт, надання переваг підрядчику при укладенні вказаних договорів за наявності пропозицій інших підприємств.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що потенційний конфлікт не створює складу адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч.1 ст.172⁷ КпАП.