Имманентность эффективности (окончание)

или Как одно постановление ВС внесло сумбур в правоприменительную практику из-за неоднозначного понимания его выводов

Позиция, изложенная Верховным Судом в постановлении от 11.11.2014 (дело №21-405а14) относительно способа защиты нарушенных прав, не является новеллой. Это, скорее всего, системное продолжение определения юрисдикции земельных споров и уточнение предыдущей позиции о том, что защита нарушенных прав должна происходить с учетом его эффективности. Тем более что из предыдущих и последующих актов ВС усматривается непринципиальность вопроса возможности обжалования решений, которые исчерпали себя выполнением, как до способа защиты прав, при условии доведения их нарушения.

Закінчення. Початок у №32 

Нестала стабільність

Поки що не всі звернули увагу на ще одну новацію, запроваджену законом «Про забезпечення права на справедливий суд», а саме — узаконене право ВС у разі необхідності відійти від висновку про застосування норми права, викладеного в постанові ВС, яка була прийнята іншим складом суду. А дарма...

Деякою мірою як варіант застосування такого права можна вважати постанову від 10.06.2015 (справа
№6-162цс15), яка вступає в дисонанс з постановою від 11.11.2014. Адже в ній ВС визнав помилковими висновки судів про те, що оспорювані розпорядження райдержадміністрації вичерпали свою дію одночасно з їх прийняттям, а тому не підлягають скасуванню. Натомість ВС звернув увагу на положення ст.21 Цивільного кодексу, ст.155 Земельного кодексу, ч.3 ст.34 закону «Про місцеві державні адміністрації», вказавши, що «правовий акт індивідуальної дії органу державної влади або органу місцевого самоврядування, який суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси територіальних громад чи окремих осіб, може бути скасований у судовому порядку».

Водночас у цій постанові висловлена позиція, що «рішення, яким відмовлено у визнанні незаконними актів з мотивів того, що вони вичерпали свою дію, не можуть враховуватися як такі, що підтверджують законність відповідних актів».

Комплексність підходу

Після системного аналізу правових позицій ВС можна дійти висновку, що акт державного органу, який вичерпав свою дію, не свідчить про те, що він є законним. Однак звернення із самостійною вимогою про визнання такого акта недійсним не є раціональним. Вочевидь достатньою є вимога щодо відновлення стану, який існував до його прийняття. А сам акт, з незаконністю якого пов’язується виникнення спірних правовідносин, може бути предметом оцінки навіть за відсутності окремої вимоги про визнання його незаконним.

Так, у постанові від 1.07.2015 (справа №6-319цс15) ВС указав, що особа, права якої порушено, може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права. Оскільки державні акти на право власності на земельні ділянки є документами, що посвідчують таке право й видаються на підставі відповідних рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, то недійсними можуть визнаватися як рішення, на підставі котрих видано відповідні державні акти, так і самі акти. Визнання недійсними державних актів на право власності вважається законним, належним та окремим способом поновлення порушених прав.

Крім того, в постанові ВС від 19.06.2013 (справа №6-57цс13) зазначено, що посилання на ст.140 ЗК, яка містить вичерпний перелік підстав припинення права власності на земельну ділянку, не може братися до уваги, оскільки вказаною статтею встановлено цей перелік для випадків, коли таке право набуто в передбаченому законом порядку. А якщо суд установив, що особа набула права на земельну ділянку на підставі незаконного розпорядження, така норма не може застосовуватися.

Разом з тим існує низка постанов ВС, котрими розтлумачено питання щодо врахування чинності актів державних органів, на підставі яких набуто право на земельну ділянку. Так, постановою ВС від 27.01.2009 у справі №18/109 визначено, що особа набуває право використовувати земельну ділянку не з моменту прийняття рішення компетентним органом про передання її в оренду, а з моменту укладення відповідного договору. Тому безпідставним є посилання на чинність рішення міської ради, яке було підставою для укладення правочину, оскільки права позивача порушені не рішенням, а договором.

Пізніше в постанові від 12.09.2012 (справа №6-71цс12) ВС звернув увагу, що такої підстави припинення права власності, як скасування відповідного рішення органу виконавчої влади Земельним кодексом, не передбачено. Хоча в постанові від 28.01.2015 (справа № 6-221цс14) вказано, що державний акт, виданий особі на підставі недійсного рішення ради, є недійсним.

Тобто, з одного боку, скасування акта ще не означає автоматичної відміни правовідносин, які він потягнув за собою, а з другого — відмова у визнанні незаконним акта, на підставі якого вони виникли, ще не означає їх законності. Разом з тим відновлення права (в т.ч. шляхом визнання недійсним договору, свідоцтва на право власності, державного акта, зобов’язання повернути земельну ділянку тощо) може бути пов’язане саме зі встановленням невідповідності існуючого стану закону (зокрема щодо порядку набуття), а не лише виключно із фактом законності чи незаконності акту.

Ефективність & юрисдикційність

Хоча п.10 ч.2 ст.16 ЦК, як і деякі інші нормативні акти, прямо передбачає захист прав шляхом визнання незаконним рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування, в постанові від 11.11.2014 ВС дійшов висновку, що спосіб захисту має оцінюватися у ракурсі не тільки законності, а й ефективності. Тобто щодо наявності конкретних правових наслідків розгляду відповідного спору.

Натомість на користь того, що питання ефективності способу захисту не стало превалюючим при винесенні вказаної постанови, свідчить те, що ВС дав зрозуміти: в цій справі наявний «спір про право», який не належить до юрисдикції адміністративних судів. Тож суть постанови скоріше зводиться до визначення підвідомчості.

Разом з тим відмова у задоволенні вимог з огляду на неефективність ще й обраного способу захисту, окрім юрисдиційної підвідомчості, вочевидь стала тим акцентом, що зумовив ненаправлення справи на новий розгляд, як ВС робив це в подібних випадках (див. постанову від 6.11.2012 у справі №21-288а12). Це можна пояснити, зокрема, міркуваннями недоцільності розгляду спору в контексті поставленого у ньому питання в цілому, ірраціональністю затягування розгляду такої справи.

І все ж з контексту постанови у справі №21-405а14 вбачається, що, по суті, всі спори про захист порушеного права, які виникають із права на земельну ділянку (власності, оренди тощо), зокрема ті, в правову основу яких покладено питання незаконності акта індивідуальної дії, є спорами про захист цивільних прав. Отже, адміністративна юрисдикція на них не поширюється.

Саме така логіка ВС простежується з огляду на постанову від 1.10.2013 (справа №21-228а13). Нею скасовано ухвалу Вищого адміністративного суду, якою підтримано позицію апеляційної інстанції стосовно задоволення позову, що містив об’єднані вимоги про скасування рішення міськради та реєстрації державного акта на право власності, виданого на його підставі. Верховний Суд виходив з того, що рішення міськради вичерпало свою юридичну силу. Таким чином, після оформлення права власності виник спір про право цивільне, а отже, і захищати свої права та інтереси особи повинні в способи, визначені в ст.152 ЗК та ст.16 ЦК.

Підтвердженням думки про те, що постановою у справі №21-405а14 ВС мав на меті звернути увагу саме на юрисдикційну підвідомчість відповідних спорів (зокрема, завдяки більш правильному формулюванню позовних вимог), є постанова ВС від цієї ж дати (11.11.2014), але у справі №21-493а14. В ній указано, що в разі прийняття суб’єктом владних повноважень рішення про передання земельних ділянок у власність чи оренду подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

При цьому в разі звернення з позовом про визнання недійсним ненормативного акта індивідуальної дії до господарського суду питання щодо забезпечення фактичного виконання рішення у випадку задоволення позову не стоїть так гостро. Адже п.1 ст.83 Господарського процесуального кодексу суд наділено правом визнати недійсним пов’язаний із предметом спору договір, який суперечить законодавству. Тобто договір, укладений на підставі незаконного рішення, теоретично може бути визнаний судом недійсним навіть у тому випадку, коли така позовна вимога окремо не заявлялася.

В цілому ж позиція ВС щодо того, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передання відповідних прав на неї, не може бути розглянутий за правилами, встановленими Кодексом адміністративного судочинства, є загальновідомою та сталою (див. постанову від 14.02.2012 у справі №21-1041во10).

Що ж до питання раціональності, то, очевидно, одним із можливих «ефективних» способів захисту порушених прав в окремих випадках є звернення з позовом про визнання недійсними договорів, свідоцтв на право власності, державних актів, виданих на підставі незаконних актів. При цьому заявляти як окрему вимогу питання про визнання незаконним рішення недоцільно (зокрема, з меркантильних міркувань, оскільки це потребує окремої сплати судового збору). Адже його законність у будь-якому випадку має бути предметом оцінки судом.

Так, у постанові від 9.04.2012 (справа №21-291а11) ВC зазначив, що позов подано з метою захисту права користування земельною ділянкою, яке, на думку позивача, порушене його власником — територіальною громадою в особі ради унаслідок прийняття останньою рішень, спрямованих на передання цієї ділянки в оренду третій особі. При цьому ВС звернув увагу, що під час визначення підсудності адмінсуди мали виходити з характеру спірних правовідносин, прав та інтересів, про захист яких звернувся позивач. Також він наголосив, що під час вирішення такого спору госпсуд має право не застосовувати акти державних та інших органів, якщо вони не відповідають законодавству (ч.2 ст.4 ГПК).

Аналогічна позиція відображена й у постанові ВС від 21.02.2011 (справа №21-3а11). А в постанові від 23.10.2013 (справа №6-83цс13) ВС вказав: суд помилково вважав, що сама по собі наявність рішення відповідного органу місцевого самоврядування без перевірки його законності є умовою набуття права власності на ділянку та достатньою підставою для відмови в задоволенні позову.

Після комплексного вивчення постанов ВС можна було б зробити висновок про те, що належним та ефективним способом захисту в спорах, що виникають із незаконності актів індивідуальної дії, є оскарження виключно договорів, актів, свідоцтв, укладених та виданих на підставі рішень відповідних органів. А в разі якщо рішення не було реалізоване, то воно не призводить до порушення прав, і в задоволенні таких вимог слід відмовляти.

Саме така думка виникає з огляду на усталену позицію ВС щодо необхідності встановлення в кожному конкретному спорі наявності факту порушення прав позивача відповідно до ст.15 ЦК (див. постанови від 4.02.2015 у справі №6-233цс14, від 21.01.2015 у справі №6-215цс14). Та не все так просто…

Верховна непослідовність

Звичайно ж, заслуговує на повагу позиція Верховного Суду, викладена в постанові від 11.11.2014, стосовно того, що зусилля позивача, спрямовані на відновлення свого права, не мають бути витрачені марно. І доки він не сформулює належним чином своїх вимог, слід відмовляти в їх задоволенні. Однак тут виникає низка питань.

Наприклад, чому така позиція не є послідовною в усіх земельних справах, не кажучи вже про інші категорії спорів? Так, у постанові від 27.05.2015 (справа №3-207гс15) ВС висловився за можливість захисту порушеного права відповідно до п.1 ч.2 ст.16 ЦК — шляхом визнання за підприємством зв’язку права на укладення договору оренди нерухомого майна в порядку, передбаченому для бюджетних установ. При цьому ефективності такого способу судового захисту та можливості фактичної реалізації цього рішення, на жаль, оцінки не дав.

Звертає на себе увагу постанова ВС від 1.07.2015 (справа №6-184цс15), якою скасовано рішення апеляційної та касаційної інстанцій із залишенням у силі рішення місцевого суду про визнання протиправним рішення ради щодо надання в оренду земельної ділянки. ВС вказано, що договір оренди з особою, визначеною оскарженим рішенням ради, не укладений та не зареєстрований у встановленому порядку, тож акт не вичерпався виконанням…

Отже, не є беззастережною позиція стосовно того, що вимога про скасування акта індивідуальної дії, який не вичерпався виконанням, не може бути способом захисту порушених прав.

Можливість визнання незаконного рішення недійсним прямо передбачена абз.2 ст.144 Конституції, п.10 ч.2 ст.16, ч.1 ст.21, ч.1 ст.393 ЦК, ч.2 ст.20 ГК, ч.2 ст.158 ЗК, ч.10 ст.59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», стст.43, 50 закону «Про місцеві державні адміністрації», де акти не диференціюються за ознакою реалізованості.

Відповідна правова позиція (хоча прямо й не сформульована як «висновок, обов’язковий до застосування») простежується в низці актів Верховного Суду. Так, постановою від 6.07.2015 (справа №3-399гс15) визнано незаконними рішення міськради з посиланням на ту обставину, що матеріалами справи доведено відсутність у цього органу законних повноважень стосовно розпорядження відповідними землями. При цьому залишено в силі рішення попередніх інстанцій про відмову в задоволенні вимог щодо визнання недійсним договору оренди, укладеного на підставі оскаржених рішень, з огляду на відсутність доказів його реєстрації. Таким чином, ВС  фактично погодився з можливістю захисту права шляхом визнання незаконним рішення, навіть якщо воно не вичерпало дію виконанням.

І така позиція непоодинока. Так, у постанові від 3.06.2014 (справа №21-144а14) ВС указав: оскільки на час прийняття оскаржуваного розпорядження позивач не розпочав реалізовувати своє право, відповідач не позбавлений можливості за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт, який не вичерпав своєї дії.

А під час розгляду справи №21-342а12 (постанова від 6.11.2012) ВС відхилив доводи про те, що прийняття рішення про дозвіл на розроблення проекту землеустрою не свідчить про обов’язкове надання ділянки особі після закінчення процедури погодження та не тягне за собою виникнення або припинення прав на землю. Разом з тим, відзначив: сам факт того, що ділянка, стосовно якої дано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, частково розташована в межах ділянки позивача, свідчить про порушення права землекористування останнього.

Висновки та поради

Не претендуючи на однозначність та беззаперечність суджень, за результатами вивченого масиву судових рішень можна дійти таких висновків.

Щодо обов’язковості висновків ВС

Цитування з постанови ВС ще не свідчить про дотримання викладеної у ній правової позиції та доречність її застосування до конкретних правовідносин. Для правильного застосування висновків ВС необхідне комплексне вивчення всіх його постанов з певного питання та викладення позиції в системному зв’язку з конкретною справою.

Судам доцільно мотивувати як відхід від правової позиції ВС, так і посилання на неї в контексті конкретних правовідносин. Посилання на практику як ВС, так і Європейського суду з прав людини мають бути обгрунтованими в мотивувальній частині рішення. При цьому обставини таких справ не мають бути істотно відмінними від тих, в яких винесено відповідні рішення ВС та/або ЄСПЛ.

Щодо способів відновлення порушеного права

Слід уникати обмеженого тлумачення положень ст.16 ЦК, оскільки це суперечить стст.55, 124 Конституції та ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та може призвести до неправомірної відмови в реалізації права на судовий захист.

Оспорювання правомірності набуття особою земельної ділянки на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації, має приватноправовий характер і має вирішуватись у порядку цивільної (господарської) юрисдикції. Оскарження відповідного акта до адміністративного суду є підставою для закриття провадження у справі, а не для відмови в задоволенні позову.

Якщо позовні вимоги обгрунтовуються незаконністю ненормативного акта індивідуальної дії, позивачу слід вказувати, а суду — досліджувати, чи вичерпав такий акт свою дію виконанням. Якщо є документальне підтвердження виконання такого акта — доцільніше оскаржувати кінцевий правовстановлюючий документ. Якщо відповідний акт не вичерпався виконанням, позивач має ретельно обгрунтовувати свої вимоги порушенням  прав, у т.ч. тим, що позов подано задля попередження порушення.

Для відновлення права, яке порушене незаконним актом, що вичерпався виконанням, можна:

• звертатися з позовом, який містить об’єднані вимоги (про визнання незаконними як акта, так і правовстановлюючих документів, виданих на його виконання, та/або про вчинення дій щодо повернення до стану, який існував до його прийняття);

• вимагати визнання незаконними правовстановлюючих документів, виданих на виконання акта індивідуальної дії, та/або вчинення дій щодо повернення до стану, який існував до прийняття такого акта (тоді останній має бути предметом оцінки під час дослідження обставин справи в їх сукупності).

Оскільки державні акти є документами, що посвідчують право власності й видаються на підставі відповідних рішень владних органів, то у спорах, пов’язаних із правом власності, можна звертатися з вимогою про визнання недійсними державних актів, обгрунтовуючи їх неправомірність незаконністю рішень, на підставі яких їх видано, не оскаржуючи окремо самих рішень.

Якщо предметом спору є об’єднані вимоги щодо скасування ненормативного акта, який вичерпав свою дію, з вимогами про визнання недійсним договору (державного акта, свідоцтва на право власності, витребування земельної ділянки тощо), то доцільно брати до уваги позицію з постанови ВС від 10.06.2015 у справі №6-162цс15 (як це зроблено, наприклад, у постанові Вищого господарського суду від 8.07.2015 у справі №915/1861/14). Тобто досліджувати питання відповідності оскарженого акта вимогам законодавства та в разі встановлення невідповідності визнавати його незаконним, а не відмовляти в задоволенні цієї вимоги з посиланням на неефективність обраного способу захисту.

І, до речі, розгляд в іншому провадженні справи щодо законності акта органу місцевого самоврядування або виконавчого органу державної влади, на підставі котрого укладено правочин, що є предметом спору, не є безумовною підставою для зупинення провадження у справі, в якій оскаржується сам договір.