Борьба за юстицию

Александр НЕЧИТАЙЛО: «Админсуды неудобны для многих чиновников и даже целых государственных институций, но они и должны такими быть»

На пороге 10-летия с начала фактической работы административных судов в Украине придется аргументировать необходимость их существования. Впрочем, жизнь непредсказуема, а скорее — циклична, и все, очевидно, развивается по спирали, чтобы через определенный промежуток времени опять повториться. Поэтому председатель Высшего административного суда Украины Александр НЕЧИТАЙЛО решил напомнить о собственной позиции относительно оптимальной модели судебной системы.

Тернистим шляхом

Усі ми пам’ятаємо, як важко далося створення адміністративної юстиції в країні, скільки опору й невдоволення в багатьох представників влади викликала перспектива бути контрольованими в судовому порядку. На щастя, невідворотність демократичних змін, а також міжнародні зобов’язання нашої держави вплинули на остаточне рішення тодішнього найвищого керівництва країни, і 2005 р. ознаменувався початком роботи Вищого адміністративного суду. А вже до 2009-го в країні повноцінно працювали 7 апеляційних та 27 окружних адмінсудів.

Адмінсуди пройшли важкий і тернистий шлях на всіх етапах свого становлення. Звісно, ніщо нове та невідоме не дається легко, втім, такого сильного спротиву, напевно, не очікували навіть переконані песимісти. Новітня історія адмінсудочинства в Україні — це історія постійного протистояння, боротьби з тиском і відбивання необгрунтованих нападок. Природа такого стану речей зрозуміла, адже адмінсудочинство — це той механізм, який витягає можновладців із зони комфорту.

Так, адмінсуди незручні для багатьох чиновників і навіть цілих державних інституцій, але вони й повинні такими бути, адже їхні мета та призначення — захистити громадянина від порушень з боку владних органів або окремих представників влади, відновити його право та вказати на помилку чи недолік у роботі держустанови з метою не допустити їх у майбутньому. І для виконання цих надважливих юридичної та суспільної функцій адмінсуди зобов’язані бути самостійними та ні від кого не залежними. Єдина підзвітність, прийнятна для адмінсудів, — це підзвітність громадськості та закону.

Натомість над системою адмінсудів регулярно нависає дамоклів меч. Здавалося б, закон «Про забезпечення права на справедливий суд» на певний час мав покласти край дискусіям щодо існування спеціалізованих судів. Так, згідно із ч.1 ст.31 нової редакції закону «Про судоустрій і статус суддів» у системі судів загальної юрисдикції діють вищі спеціалізовані суди як суди касаційної інстанції з розгляду цивільних і кримінальних, господарських та адміністративних справ. Утім, теперішнє реформування судочинства стало черговим приводом для штучного роздування ідеї ліквідації спеціалізованих судів і повернення до централізованої системи судочинства. При цьому наводяться сумнівні аргументи щодо можливості підвищення якості судових рішень саме таким чином.

Нагадаю: одним з головних завдань судово-правової реформи було формування саме єдиної судової практики та сприяння зміцненню якості правосуддя. На моє глибоке переконання, повернення до централізованої системи судів загальної юрисдикції не розв’яже проблеми низької якості окремих законів та підзаконних актів, що нерідко вступають у колізію між собою та є основною проблемою в забезпеченні єдності та однаковості судової практики. Тому проблему єдності судової практики потрібно вирішити саме на законодавчому рівні, узгоджуючи закони та підзаконні акти, ліквідовуючи колізії між ними, прогалини й неточності.

Специфіка роботи

Сьогодні, коли Президент створив конституційну комісію, яка напрацьовуватиме необхідні зміни до Основного Закону, у тому числі й для можливості подальшого проведення судової реформи, надзвичайно важливо продумувати кожний крок. У будь-якому разі потрібно рухатися вперед, а не назад, спрямовуючи сили на розвиток, а не спонукаючи до регресу.

Натомість прихильники ліквідації спеціалізованих судів пропонують змінити модель побудови судової системи, запровадивши жорсткий моноцентризм. Тоді як саме моноцентрична організація судової системи була характерна для радянської системи влади й не відповідає принципам міжнародного права. Що це, як не крок назад?

До того ж моноцентрична організація судової влади несе в собі серйозну приховану небезпеку. Концентруючи ресурс і вплив, моноцентризм створює проблему відкритості та прогнозованості системи судової влади, оскільки управлінський процес вищого органу буде спрямований на забезпечення стійкості й могутності його влади.

Прикро, що опонентом існування системи адмінсудів знову є Голова Верховного Суду… Можливо, це посада така, яка визначає точку зору? Адже всі ми добре пам’ятаємо, що у 2008—2010 рр. в адмін’юстиції вже був противник в особі тодішнього очільника найвищого органу в системі судів загальної юрисдикції. Тоді мова також ішла про ліквідацію адмінсудів, питання навіть було винесене на парламентські слухання, але здоровий глузд народних депутатів переміг чиїсь егоїстичні плани й адмінсуди продовжили свою роботу.

Цілком погоджуюся зі словами Голови ВС про те, що на етапі підготовки конституційної реформи ми повинні відмовитися від власних або корпоративних інтересів, натомість ураховувати державні та суспільні інтереси. Саме тому не маємо права руйнувати те, що так важко створювалось і так високо було оцінено і міжнародною спільнотою, і громадянами країни. Сьогодні ми повинні вдосконалювати й викристалізовувати ту судову систему, яку маємо. Повністю підтримуючи ідею відмови від повторної касації та існування 4-рівневої судової системи, вважаю, що це не повинно відбутися за рахунок знищення спеціалізованих судів.

Адмінсуди мають стати окремою галуззю судової влади, бути поза впливом інших судів та політики. Логічним і закономірним розвитком адмін’юстиції має стати досягнення статусу самостійної юрисдикції, яка буде існувати поряд із загальною та конституційною.

ВАС уже озвучував свої пропозиції стосовно необхідності зміни 4-ланкової системи адмінсудів на 3-ланкову (окружні та апеляційні адмінсуди на чолі з Верховним адмінсудом). Доцільність такої структури адмінсудів зумовлена особливостями здійснення адмінсудочинства, яке суттєво відрізняється від порядку здійснення інших видів судочинства, зокрема процесуальними правами й обов’язками осіб, які беруть участь у справі, а також у зборі та дослідженні доказів. На відміну від цивільного та господарського судочинства, в адміністративному діє принцип офіційності, який полягає в активній позиції суду щодо з’ясування всіх обставин справи.

Думку щодо необхідності виокремлення адмінсудів поділяють не лише вітчизняні науковці та практики, а й іноземні фахівці. Зокрема, за рекомендаціями експертів проекту Twinning «Підвищення ефективності та якості управління адміністративних судів в Україні», для підвищення своєї ефективності система адмінсудів повинна мати повну автономію. Тобто адмінсуди першої інстанції повинні бути відокремлені від судів загальної юрисдикції. Система має керуватися єдиним касаційним судом — Вищим адмінсудом.

Не маючи суттєвих зауважень до роботи адмінсудів, нам закидають те, що суди не є доступними для громадян, оскільки їх немає в кожному адміністративно-територіальному окрузі країни. Дійсно, мережа адмінсудів побудована з певною специфікою, проте цю специфіку можна вважати найбільш оптимальною з точки зору доступності правосуддя в адмінсправах.

Створення окружних адмінсудів як судів першої інстанції та особливо апеляційних адмінсудів відповідно до апеляційних округів, повноваження яких поширюються на певну територію, що складається з кількох областей, дозволяють звести до мінімуму можливий вплив місцевих органів влади, котрі, як правило, виступають відповідачами в адмінсправах та можуть намагатися тиснути на суд. Більше того, сьогодні, коли в судах активно впроваджуються сучасні інформаційні технології, розвивається «електронний суд», є можливість розгляду справ за допомогою відеоконференцзв’язку, питання фізичної доступності судів відходить на другий план, натомість першочерговим залишається ефективність слухання та якість рішень.

На мою думку, адмін’юстиція посіла належне місце в судовій системі не в останню чергу саме завдяки тій структурі, за якою вона побудована. При створенні системи адмінсудів ретельно вивчалися подібні системи провідних демократичних країн світу, вивчались оптимальні варіанти для їх запозичення Україною, враховувалися наші національні особливості й можливості. Тобто така побудова системи адмінсудів обрана невипадково.

Звернімося до досвіду Старого світу. На сьогодні адмін’юстиція присутня фактично в кожній європейській країні. В одних державах вона представлена, як і в Україні, відповідними системами спеціалізованих судів (наприклад в Австрії, Болгарії, Бельгії, Греції, Італії, Люксембурзі, Литві, Німеччині, Польщі, Португалії, Туреччині, Фінляндії, Франції, Хорватії, Чехії, Швеції, Швейцарії). В інших — спеціалізований контроль за публічною адміністрацією здійснюється через численні квазісудові органи, а також за окремою процедурою через загальні суди (наприклад у Великій Британії, Іспанії, Ірландії, Естонії, Латвії, Нідерландах, Словаччині, Словенії). При цьому загальна тенденція така, що чим площа та населеність країни більші, тим виправданіше існування спеціалізованої системи адмінсудів. Ще однією сучасною тенденцією є виокремлення адміністративних судів із загальної системи судів.

До слова, у нещодавній доповіді Голова ВС Ярослав Романюк, захищаючи свою позицію стосовно ліквідації спеціалізованих судів і необхідності впровадження 3-ланкової системи, навів приклад Австрії. Прагнучи послідовності, зауважу, що саме Австрія має самостійну систему адмінсудів, відокремлену від системи судів загальної юрисдикції.

Взагалі, виокремлення адмінсудів із системи судів загальної юрисдикції характерне для багатьох європейських держав. Такий, наприклад, досвід Франції та Німеччини, правова система яких, у тому числі система адмін’юстиції, вважаються класичними та є наслідуваними в багатьох країнах світу.

Вважаю, що створення автономної системи адмінсудів є вагомою складовою на шляху Української держави до європейських стандартів права. Така модель не тільки відповідає найкращим традиціям правової демократії, а й може задовольнити сучасні вітчизняні вимоги та очікування суспільства щодо функціонування ефективного судового контролю за діями влади.

Статистика все пояснить

Прагнучи якимось чином аргументувати необхідність ліквідації спеціалізованих судів, прихильники цієї ідеї вдаються до спроб дискредитувати діяльність спеціалізованих судів, применшити їхні здобутки та вказати на недоліки. Так, нещодавно публічно наведена Головою ВС інформація щодо показників надходження справ і матеріалів до окружних адмінсудів і місцевих загальних судів як адмінсудів не відповідає дійсності. Чи то очільник ВС використовує неперевірені джерела інформації, чи то навмисне перекручує факти, щоб представити адмінсуди у не найкращому вигляді. Сподіваюся, все ж справа в недостатній інформованості Голови ВС, тому вважаю за необхідне навести реальні цифри.

З початку діяльності окружних адмінсудів у 2008 р. у ВАС постійно ведеться спостереження за співвідношенням справ, підсудних окружним та місцевим загальним судам як адмінсудам. Відповідно до статистичних даних у 2008 р. показник надходження справ і матеріалів до окружних адмінсудів майже в 1,5 раза перевищував відповідний показник місцевих загальних судів як адмінсудів.

У зв’язку зі стрімким збільшенням кількості справ, пов’язаних із соціальними виплатами, та переданням цих справ до предметної підсудності місцевих загальних судів як адмінсудів упродовж 2009—2011 рр. співвідношення справ за їх підсудністю було на користь місцевих загальних судів як адмінсудів.

У 2012 р. ця тенденція почала змінюватись. Упродовж поточного року до місцевих загальних судів як адмінсудів надійшло лише в 1,6 раза більше справ і матеріалів, ніж до окружних адмінсудів (383,4 тис. проти 242,6 тис.), а не втричі більше, як зазначив пан Романюк. На таку динаміку вплинуло зростання на початку 2012 р. надходження до місцевих загальних судів як адмінсудів заяв органів Пенсійного фонду про перегляд рішень за нововиявленими обставинами у тих же справах, пов’язаних із соціальними виплатами.

Упродовж 2013—2014 рр. кількість справ і матеріалів, підсудних місцевим загальним судам як адмінсудам, була в 1,6 раза меншою (!) порівняно з кількістю справ і матеріалів, підсудних окружним адмінсудам (у 2013 р. — 144,1 тис. проти 227,8 тис., у 2014-му — 121,8 тис. проти 193,6 тис.). Цікаво, що в період становлення (2008—2010 рр.) окружні адмінсуди забезпечували розгляд такої кількості справ, яка нині загалом надходить до окружних і місцевих загальних судів як адмінсудів.

Що стосується закидів на рахунок великої кількості позовів не громадян, а суб’єктів владних повноважень, зокрема в податкових спорах, то це зумовлено вимогами чинного законодавства, згідно з якими погашення податкового боргу здійснюється переважно в судовому порядку. Здебільшого державні органи звертаються до суду з позовами про стягнення заборгованості після того, як спливають відповідні строки й зобов’язання стають узгодженими, тобто набувають статусу податкового боргу. Примусово стягнути податковий борг із платника податків у інший спосіб (тобто без участі суду) неможливо, за винятком податкового боргу в сумі понад 5 млн грн., який виник унаслідок самостійного узгодження платником податків своїх грошових зобов’язань. В останньому випадку відповідні суми згідно зі змінами до Податкового кодексу, які набули чинності 1 січня 2015 р., стягуються в безспірному, позасудовому порядку. У свою чергу до 1 січня 2015 р. судовий порядок стягнення податкового боргу був безальтернативним.

Саме із цим пов’язана велика кількість справ за позовами органів контро­лю до платників податків, а також значний відсоток задоволення таких позовів. Раніше (до 2002 р.) функції погашення податкового боргу дійсно виконували фіскальні органи, стягуючи кошти в безспірному порядку. Проте з метою належного захисту прав платників податків (зокрема запобігання стягненню коштів з порушенням обов’язкових процедур) законодавець поклав цей обов’язок на суди. У будь-якому випадку це не питання адмін’юстиції й не може бути якісним показником роботи адмінсудів, адже така ситуація є відображенням того правового регулювання, яке змушує фіскальні органи звертатися до суду фактично по надання дозволу на вчинення певних дій.

Понад те, з урахуванням українських реалій, зокрема значної кількості процедурних порушень з боку митарів у процесі погашення податкового боргу, додаткова перевірка судом обгрунтованості вимог органів контро­лю є однією з гарантій захисту прав платників податків і може розглядатися як позитивна роль адмінсудів у суспільному житті.

***

Звісно, думок щодо реформування судових органів і створення найкращої моделі судової системи в Україні може й повинно бути багато. Всі вони — привід для дискусій та підгрунтя для прийняття єдино правильного рішення. Але пам’ятаймо, що реформування заради самого процесу реформування є неприйнятним. Важливо, щоб інтереси громадян і захист їхніх прав не залишились осторонь глобальних процесів змін, а надто — декларацій про зміни.