Земля в автоматическом режиме

Прекращается ли действие договора аренды в случае неподписания дополнительного соглашения из-за промедления местного совета?

В практике судов господствующей является позиция, что земля имеет особый статус, поэтому «автоматического» обновления договора относительно ее аренды нет. Что делать арендатору в случае, если местный совет игнорирует его желания продлить действие соглашения и не принимает никакого решения в установленный законом срок? Может ли суд в таком случае фактически защищать ее интересы?

Відповідно до закону

Чинна редакція ст.33 закону «Про оренду землі» прописана законом «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI. Приписами цієї норми передбачено кілька порядків і умов реалізації орендарем права на поновлення дії договору оренди землі в разі закінчення строку, на який він укладався.

Так, установлено, що орендар, який належно виконував обов’язки за умовами угоди, має переважне право перед іншими особами на укладення договору оренди землі на новий строк. Для реалізації цього права орендар повідомляє про це орендодавця у строк, визначений договором, але не пізніше ніж за місяць до спливу строку дії останнього. До листа-повідомлення орендар додає підписаний ним проект додаткової угоди про поновлення дії договору оренди землі, в якій може вказати нові (відмінні від попередніх) умови, оскільки закон дозволяє змінити їх за згодою сторін. У разі недосягнення домовленості щодо орендної плати та інших істотних умов договору переважне право орендаря припиняється.

Місцева рада в місячний термін має розглянути лист-повідомлення з проектом додаткової угоди та може прийняти рішення про поновлення дії договору оренди землі. У цьому разі з орендарем укладається додаткова угода (новий договір оренди не укладається). Так само може бути прийнято рішення про відмову в поновленні дії договору (заперечення). У цьому разі орган місцевого самоврядування надсилає орендарю лист-повідомлення, що тягне за собою припинення правовідносин та обов’язок повернення орендарем земельної ділянки.

Крім цього, прописано, що в разі, якщо орендар продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку дії договору оренди і за відсутності протягом одного місяця після закінчення строку його дії листа-повідомлення орендодавця про заперечення в поновленні дії договору оренди землі останній уважається поновленим на той самий строк і на тих самих умовах, передбачених договором. У цьому випадку визначено, що додаткова угода, якою поновлюється дія договору оренди, підписується радою в обов’язковому порядку протягом одного місяця (протягом другого місяця після закінчення строку дії договору). Рішення ради про поновлення дії відповідного договору в цьому випадку не потрібне. Повноваження особи на підписання додаткових угод визначається рішенням місцевої ради. При цьому законом заборонено відмовляти орендарю в підписанні додаткової угоди до договору оренди землі або зволікати з її підписанням під загрозою оскарження таких дій або бездіяльності до суду.

Особливості правовідносин щодо оренди

Відповідно до п.34 ч.1 ст.26 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції відповідної ради належить вирішення питань регулювання земельних відносин, зокрема встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність. Також в її компетенції питання надання під забудову та для інших потреб земель і передання в оренду земельних ділянок, у тому числі для встановлення об’єктів так званої малої архітектурної форми.

Як правило, строки оренди в такому випадку від 1 до 3 років. Після закінчення строку дії договору виникають спори про захист права користування землею, найчастіше тоді, коли ФОП своєчасно подає заяву про бажання продовжити землекористування, а рада надсилає лист-повідомлення про заперечення пізніше одного місяця після закінчення строку дії договору. Водночас орган місцевого самоврядування не приймає будь-якого рішення стосовно земельної ділянки, яка є об’єктом оренди: ні про поновлення дії договору, ні про оголошення конкурсу на її оренду, ні про відмову в подальшій оренді. Дії або бездіяльність ради в таких випадках мають кваліфікуватися як зволікання у вирішенні питання по суті у встановлені строки, що створює певну невизначеність стосовно прав орендаря або їх порушення.

Іноді приймається рішення не продовжувати дію договору оренди без пояснення причин і мотивів, що також викликає в багатьох людей відчуття правової невизначеності, несправедливості та певні питання: чому й заради яких цінностей рада відмовляється продовжити відносини, які місцевій громаді та орендарю приносять економічні та інші вигоди? Чи немає тут свавілля та зловживання дискреційними повноваженнями?

У будь-якому з подібних випадків результатом поведінки ради є вимога про вилучення земельної ділянки в орендаря. А після цього — спори, судові справи, рішення.

Правовий захист орендарів

Згідно з ст.95 Земельного кодексу землекористувачі мають право самостійно господарювати на землі, споруджувати виробничі та інші будівлі й споруди. Порушені права землекористувачів підлягають відновленню в порядку, встановленому законом.

Важливим документом, яким слід керуватись у справі формування сталих чесних і справедливих відносин у державі, зокрема з місцевими радами, є Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод та протоколи до неї. Деякі положення конвенції відтворено в нормах національного законодавства. Такими, зокрема, є право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і неупередженим судом (ст.6), право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (ст.13).

Відповідно до ч.1 ст.8 Конституції в Україні визнається й діє принцип верховенства права. Верховенство права — це панування права в суспільстві, що вимагає від держави його втілення в правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, зміст яких має бути наповнений передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Справедливість — одна з основних засад права — є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права. Розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, обмежувати свободу та рівність особи.

Практикою Європейського суду з прав людини вироблено принцип, згідно з яким «органи державної влади не можуть втручатись у здійснення права інакше ніж згідно із законом і коли це необхідно в демократичному суспільстві в інтересах... економічного добробуту країни... або з метою захисту прав і свобод інших осіб».

Як складалася судова практика?

Перша редакція закону «Про оренду землі» від 6.10.98 не містила положень про поновлення дії договору оренди землі на новий строк, тому захист прав у цих відносинах здійснювався через застосовування загальних норм цивільного права про продов­ження договору найму.

Після доповнення 2.12.2003 закону ст.33 «Поновлення договору оренди землі» вважається, що зазначені питання врегульовано земельним законодавством, отже, правила продовження дії договору найму до цих відносин не застосовуються.

Судова практика пішла шляхом визнання поновленою дії договорів на той самий строк і на тих самих умовах. Наприклад, так визначено постановою Вищого господарського суду від 26.11.2008 у справі №19/61-08 (постановою Верховного Суду від 30.04.2009 відмовлено в порушенні провадження щодо її перегляду).

Пленум ВС 19.03.2010 вніс деякі зміни й доповнення до п.8 постанови Пленуму «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» від 16.04.2004 №7, де зазначив, що в разі закінчення вказаного в договорі строку оренди переважне право орендарів на поновлення дії відповідного договору, передбачене ст.33 закону «Про оренду землі», поширюється на випадки, коли земля знову передається в оренду.

Словосполучення «знову передається в оренду» докорінно змінило усталену судову практику. Суди зрозуміли це як вимогу знову, тобто в будь-якому разі повторно, вирішувати на пленарному засіданні ради питання про передання землі в оренду, у тому числі й щодо поновлення дії договору оренди, у разі, коли орендар продовжує користуватися землею, а рада протягом місяця після закінчення його дії не висловлює своєї волі. Виникає запитання: які права має орендар, коли рада не прийняла рішення про відмову в оренді й не висловила письмово своїх заперечень щодо продов­ження оренди?

У п.7 згаданої постанови Пленуму ВС указано, що під час розгляду справи в разі незгоди з рішеннями органу місцевого самоврядування стосовно земельних питань, віднесених до його компетенції, зокрема з відмовою в поновленні дії договору оренди земельної ділянки, суд не може вирішувати ці питання.

У наведеному пункті є невизначеність правової позиції, але зі змісту випливає, що для поновлення дії договору оренди землі рада начебто повинна прийняти відповідне рішення, а суд не може зобов’язати раду його прийняти. Втім, про можливість судового визнання договору поновленим у роз’ясненні не йдеться, що стало підставою сприйняття його лише в межах роз’ясненого — не можна зобов’язати орган місцевого самоврядування прий­няти рішення про поновлення дії договору.

Однак на практиці, як правило, питання про зобов’язання ради прийняти таке рішення не ставилося, оскільки орендарі вимагали визнати договір поновленим на той самий строк і на тих самих умовах, які вже були погоджені. Закон не вимагав (і не вимагає) від орендарів звертатися до ради з вимогою про прийняття рішення щодо поновлення дії договору в разі продовження користування землею при відсутності заперечень з боку ради. Отже, на наш погляд, відбулось ототожнення понять і необгрунтоване тлумачення норми закону на користь місцевих рад.

Наприклад, у постанові ВГС від 17.05.2011 у справі №44/689 визнано правомірною відмову в поновленні дії договору. Суд зазначив, що ст.33 закону та чинним законодавством не передбачений порядок автоматичного поновлення дії договору оренди земельної ділянки в разі відсутності заперечень з боку сторін, а лише передбачено, що в цьому разі він підлягає поновленню. Суд указав, що орган місцевого самоврядування має прийняти рішення про надання земельної ділянки в оренду як обов’язкову передумову подальшого укладення відповідного договору. Також, на думку суду, в такому разі не можна зобов’язати раду укласти або поновити дію договору оренди земельної ділянки, оскільки це буде порушенням виключної компетенції ради. При цьому колегія суддів уважає за необхідне зазначити: доказів оскарження дій чи бездіяльності ради у цій справі з приводу залишення без розгляду чи неприйняття рішення стосовно звернення позивача із заявою про внесення змін до договору оренди земельної ділянки позивачем не надано, відповідні вимоги не заявлено.

Як видно, в рішеннях не йдеться про цивільні права та свободи орендаря та їх судовий захист. Бездіяльність ради і, по суті, порушення нею прав людини виправдовуються положеннями Конституції, яка до спірних відносин має бути застосована з точністю до навпаки, оскільки в Україні визнається й діє принцип верховенства права. Протиправна бездіяльність не може бути покладена в основу рішення як підстава відмови в судовому захисті прав особи.

Наслідки зміни

Внесення 17.02.2011 змін до ст.33 закону «Про оренду землі» мало сприяти поверненню до усталеної в цих відносинах практики визнання судами договору поновленим. У новій редакції норми законодавець ужив словосполучення «договір уважається поновленим», що має сприйматися сторонами й судом як юридичний факт. У теорії права подібна норма — це норма-презумпція, котра виключає будь-яке оспорювання юридичного факту, що отримав оцінку й закріплений в юридичному акті.

З метою правильного застосування закону постановою пленуму ВГС «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» від 17.05.2011 №6 судам рекомендовано у вирішенні спорів, пов’язаних з поновленням (пролонгацією) дії договорів оренди земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, з’ясовувати, зокрема, чи повідомляв орендар орендодавця про намір скористатися переважним правом на укладення відповідного договору на новий строк та чи заперечував орендодавець у строк, визначений законом, проти поновлення договору.

Але реакція «правозастосувачів» на ці зміни була неоднозначною та вплинула на судову практику не так, як на те могли б сподіватись учасники земельних відносин та суспільство. Внаслідок того, що новою редакцією ст.33 закону було встановлено певний порядок і вказано, що рішення ради про поновлення дії договору не вимагається, виникло твердження, що договір, за новим актом, поновлюється «автоматично». У свою чергу «правозастосувачі» зробили протилежний висновок, що в попередній редакції закону «автоматичного» поновлення дії договору не передбачалось, отже, для такого поновлення рада мала приймати на пленарному засіданні рішення. Втім, у самій ст.33 немає припису про необхідність повторного прийняття рішення щодо регулювання земельних відносин стосовно орендаря, який продовжує користуватися наданою йому в оренду земельною ділянкою.

Отже, як видається, судова практика щодо можливості поновлення дії договору оренди землі за редакцією закону до 17.02.2011 побудована на інтуїтивному сприйнятті права окремими «правозастосувачами».

Так це насправді чи можна щось змінити в праворозумінні та правозастосуванні?

«Верховні» пояснення

ВС здійснив аналіз практики застосування судами ст.16 ЦК, у тому числі земельного законодавства. Зроблено висновок, що неоднаковою є практика розгляду судами позовів про спонукання до укладення договорів.

Підкреслюється, що цивільне законодавство передбачає загальний принцип свободи договору (п.3 ст.3 ЦК) і не встановлює такого способу захисту цивільного права чи інтересу, як зобов’язання примусового укладення договору.

ВС відзначив, що суди, які задовольняли такі позови, виходили з того, що закон «Про оренду землі» містить прямий припис про обов’язок укладення передбачених ним договорів.

З огляду на це ВС уважає правильною практику судів, які відповідно до ст.33 закону визнають укладеною додаткову угоду до договору оренди землі про поновлення дії цього договору в разі непідписання її орендодавцем, якщо орендар не пізніше ніж за місяць до закінчення строку дії договору надіслав орендодавцю лист-повідомлення про намір скористатися переважним правом на укладення відповідного договору й після спливу строку його дії продовжує користуватися земельною ділянкою, а орендодавець протягом місяця після спливу строку дії договору не висловив заперечень проти додаткової угоди та пропозицій стосовно зміни умов договору.

Таким чином, ВС указує, що договір оренди вважається продовженим на той самий строк і на тих самих умовах, які передбачалися договором, з мовчазної згоди орендодавця.

За попередньою редакцією

Аналізуючи зміст ст.33 закону (в редакції 2007 року), слід зазначити, що для поновлення (продовження) дії договору оренди землі ця норма не передбачала обов’язку орендаря звертатися до ради з відповідною заявою про продовження користування земельною ділянкою. Втім, як і відповідно до загальних вимог щодо порядку надання земельних ділянок комунальної власності в користування фактичному орендарю достатньо лише подати заяву до ради, в якій вказати про свій намір продовжити правовідносини. У разі ж наявності конкуренції — скористатися переважним правом перед іншими претендентами.

Реакцією органу місцевого самоврядування, у разі отримання заяви орендаря та наявності заперечень щодо неї, є надсилання орендареві протягом одного місяця після закінчення строку дії договору письмового заперечення щодо поновлення правовідносин (лист-повідомлення). За умови виконання радою зазначеного припису закону дія договору припиняється. За інших умов (у разі ненадсилання згаданого листа-повідомлення) договір уважається поновленим. Правовідносини оренди не припиняються.

При цьому причини несвоєчасного повідомлення орендаря про заперечення продовжити відносини оренди, зокрема об’єктивна неможливість чи навмисне зволікання орендодавця або уповноважених ним осіб, не мають будь-якого юридичного значення.

Проблеми організації управління

Часто з установлених судом фактичних обставин убачається неспроможність ради як орендодавця організувати та здійснити чіткий правовий режим використання земель комунальної власності, що призводить до зволікання з прийняттям рішень. Але така неорганізованість не може тлумачитися судом на користь ради, оскільки це виправдовує неправомірну поведінку, що призводить до виправдання порушення принципу верховенства права. Рада може не прийняти рішення про поновлення оренди, але в такому разі вона зобов’язана внести визначеність у права орендаря, уклавши додаткову угоду про поновлення дії договору. Саме принцип верховенства права закладено в зміст ст.33 закону, яким визначено, що непідписання додаткової угоди до договору або зволікання із цим дає право орендарю звернутися до суду.

Втім, і це найважливіше, зволікання органу місцевого самоврядування та непідписання додаткової угоди до договору не припиняє самих відносин оренди землі. Режим оренди, можна сказати, продовжується автоматично. Щоб автоматичний режим працював, рада повинна продумати та встановити такий порядок руху відповідних документів, який забезпечував би орендареві подальше безперешкодне користування земельною ділянкою.

Виходячи з досліджених обставин і норм права, можна зробити висновок, що права та обов’язки суб’єктів права регулюються відповідно до ст.33 закону, аналогічно попередній редакції цієї статті, оскільки її нова редакція не передбачає нового правила стосовно регулювання цих відносин, а тільки уточнює спосіб реалізації права орендаря та виконання обов’язку орендодавця відносно поновлення дії договору — підписання додаткової угоди без прийняття нового рішення ради. Нове рішення ради не потрібне, оскільки земельні відносини між сторонами вже врегульовано під час передання земельної ділянки в оренду, а подальше правове регулювання передбачено законом у вигляді поновлення дії договору. При цьому місячний строк для повідомлення орендаря є присічним і поновленню не підлягає.

Таким чином, практика відносин у сфері поновлення дії договорів оренди землі комунальної власності потребує перегляду та змін. Слід пам’ятати, що рада є органом публічної влади, діяльність якої господарський суд має вивчати прискіпливо, перевіряючи, чи приймала вона рішення на підставі Конституції та законів, неупереджено і своєчасно, тобто протягом розумного строку.