Конституційна юстиція на межі тисячоліть

Подання про скасування

Так, 16.04.2009 побачило світ рішення у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування. Ініціювала конституційне провадження Харківська міська рада, що звернулася з вимогою офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції та ст.25, ч.14 ст.46, чч.1, 10 ст.59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні».
Ключовою в конституційному поданні виявилася проблема права органу місцевого самоврядування скасовувати свої рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, яке належить до компетенції цього органу. Неоднозначність розуміння і застосування такого права викликали, зокрема, приписи ч.1 ст.144 акта найвищої юридичної сили, де стверджувалося, що органи місцевого самоврядування приймають рішення в межах повноважень, визначених законом, але нічого не говорилося про можливість їх скасування та зміни.
Що стосується рішень органів місцевого самоврядування, які не відповідають Конституції чи законам України, то, за приписом ч.2 тієї ж ст.144, вони підлягали зупиненню в установленому порядку з одночасними зверненнями до суду. Ця проблема теж підлягала роз’ясненням.

Фундамент тлумачення

Досліджуючи матеріали справи, Суд досить вдало використав позиції своїх попередників, викладені в рішеннях від 13.05.97, 23.06.97, 3.10.97, 27.12.2001, 26.03.2002, уважно вивчив не тільки зміст стст.19 і 144 Конституції, про які йшлось у поданні, а й стст.3, 5, 6, 121, 140, 143, 146 Основного Закону, приписи Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідні положення Бюджетного кодексу, декрету КМ «Про місцеві податки і збори», законів «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про особливості містобудування», «Про планування і забудову територій», «Про звернення громадян», «Про столицю України — місто-герой Київ», «Про прокуратуру» в їх системному зв’язку з приписами стст.25 та 59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», що підлягали інтерпретації, та прийшов до кількох важливих висновків.
Основні позиції Суду
По-перше, органи місцевого самоврядування, діючи на основі повноважень і функцій, визначених Конституцією і законами, мають повне право вирішувати будь-які питання, не вилучені зі сфери їхньої компетенції та не віднесені до компетенції інших органів. Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
По-друге, вирішуючи локальні питання, представляючи інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, органи місцевого самоврядування приймають нормативні (які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб, застосовуються неодноразово) та ненормативні (які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію) акти.
По-третє, за органами місцевого самоврядування закріплюється право не тільки на прийняття, а й на зміну чи скасування власних рішень у межах повноважень і в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому вказані органи мають керуватись у своїй діяльності ще й актами Президента і Кабінету Міністрів.
По-четверте, дія рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняється прокурором у встановленому законом «Про прокуратуру» порядку з одночасним зверненням до суду. Право прокурора оскаржувати до суду такі рішення не є абсолютним, оскільки на підставі Конституції, норми якої мають пряму дію, право на оскарження в суді рішень органів місцевого самоврядування гарантується кожному.
По-п’яте, рішення органів місцевого самоврядування та посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи зацікавлених осіб судом загальної юрисдикції. Проте це не позбавляє зазначені органи права за власною ініціативою або за ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийняті ними правові акти.
По-шосте, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
По-сьоме, ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування не можуть бути скасовані чи змінені цим органом після їх виконання, оскільки вони є актами одноразового застосування і вичерпують свою дію цим фактом.

Суспільна оцінка

Мотивоване Судом рішення від 16.04.2009 було схвально зустрінуте юридичною громадськістю України і не викликало принципових заперечень ані в суб’єкта права на конституційне подання — Харківської міської ради, ані в представників Верховної Ради. Цей документ теж можна обгрунтовано віднести до таких, що збагатили скарбницю вітчизняної конституційної юстиції взагалі та конституційної юрисдикції зокрема.

Хто має право ініціювати зміни до бюджету?

Розпочинаючи аналіз 5 рішень КС, де давалась офіційна інтерпретація виключно законів України (звичайно, в контексті відповідних приписів Конституції), підкреслимо, що у 2009 р. таким був уже перший з актів (від 13 січня).
54 народних депутати звернулися до єдиного органу конституційної юрисдикції з клопотанням стосовно офіційного тлумачення положень абз.13 п.1 ч.1 ст.20 закону «Про Кабінет Міністрів України», ч.2 ст.52, ч.3 ст.53, ч.2 ст.54 Бюджетного кодексу в аспекті положень ч.1 ст.93, ч.2 ст.96, п.6 ст.116 Конституції (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про державний бюджет).

Коріння питання

Проблема виникла наприкінці липня 2008 р., коли до Верховної Ради один за одним протягом 4 днів надійшло 3 законопроекти про внесення змін до закону про державний бюджет: від Уряду, глави держави та народного депутата О.Пеклушенка.
Суб’єкт права на конституційне подання, вважаючи, що таким правом наділений виключно Кабінет Міністрів, просив Суд дати відповідь на питання:
- «чи можна розуміти зазначені вище приписи закону «Про Кабінет Міністрів України» і Бюджетного кодексу так, що єдиним суб’єктом права законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про державний бюджет є Кабінет Міністрів?»
- «чи може Президент та/або народний депутат подавати до Верховної Ради законопроект про внесення змін до закону про державний бюджет?»

Взаємопов’язаність рішень

Питання про те, хто розробляє та подає до Верховної Ради проект закону про державний бюджет народними депутатами не ставилось, оскільки відповідь на нього Судом була дана ще 17.05.2001 в рішенні за конституційним поданням глави держави. Положення ч.1 ст.93, ч.2 ст.96, п.6 ст.116 Основного Закону, на думку КС, свідчили, що таке право належить виключно Кабінету Міністрів.
На підставі тлумачення ст.28 та ч.1 ст.35 закону «Про бюджетну систему України» Суд дійшов висновку, що тут не визначається коло суб’єктів, які мають право ініціювати проекти про внесення змін та доповнень до закону про державний бюджет протягом поточного року. Тобто питання, чи може глава держави або народний депутат подавати до парламенту проект про внесення змін до закону про державний бюджет, залишалося «напіввідкритим».
Така обережна інтерпретація пояснювалася ще й тим, що саме в дні прийняття цього рішення йшла інтенсивна розробка Бюджетного кодексу, а згодом і закону про Кабінет Міністрів, тому Суд, мабуть, не бажав зв’язувати законодавця своєю позицією. А ось на час звернення до КС із поданням 54 народних депутатів не тільки діяли Бюджетний кодекс і закон про Уряд, а й були внесені зміни та доповнення до Конституції, зокрема й до ч.1 ст.93, про яку, власне, йшлося. Тому відкриття (по суті — друге) конституційного провадження в справі про зміни до закону про бюджет є обгрунтованим і цілком логічним.
«Не є виключним правом Кабміну…»
При дослідженні матеріалів справи і мотивуванні офіційного тлумачення Суд правомірно використав методологію своїх попередників. Спочатку було доведено, що й після конституційної реформи Кабінет Міністрів залишається єдиним суб’єктом розробки і подання до Верховної Ради проекту закону про державний бюджет. Далі — роз’яснено загальні положення бюджетного процесу, визначено його учасників на окремих стадіях, ретельно проаналізовано положення гл.9 БК «Внесення змін до закону про Державний бюджет України».
Особливу увагу було звернено на повноваження Уряду в цьому питанні, доведено, що вони не обмежують права інших суб’єктів законодавчої ініціативи (глави держави і народних депутатів). Тому з огляду на зазначене зроблено висновок, що подання до Верховної Ради проектів про внесення змін до закону про державний бюджет не є виключним правом Кабінету Міністрів, оскільки це може робити і Президент, і народний депутат.

Відлуння Чорнобильської трагедії

Заслуговує на увагу чіткий методологічний підхід і високий рівень правового обгрунтування рішення КС у справі за конституційним поданням Київської обласної ради щодо офіційного тлумачення положення ст.9 закону «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 6.10.2009.
Йшлося про офіційну інтерпретацію положення «управління зоною безумовного (обов’язкового) відселення до повного відселення жителів з населених пунктів, віднесених до цієї зони… здійснюється відповідними обласними радами». Практична необхідність тлумачення була очевидна: по-перше, словосполучення «управління зоною безумовного (обов’язкового) відселення» фактично ніколи не вживалось у нормативно-правових актах, отже, його зміст не роз’яснювався, по-друге, це заважало оперативно і чітко здійснювати функції такого управління, зокрема давати дозвіл на отримання свідоцтв про право власності, присвоювати адреси об’єктам нерухомості тощо.
Нагадаємо, що ще в жовтні 2000 р. КС розтлумачив зміст поняття «зона відчуження», яке вживається й у щойно названому законі поряд з поняттями «зона безумовного (обов’язкового) відселення», «зона гарантованого добровільного відселення» та «зона посиленого радіоекологічного контролю», й у законі «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», й у деяких інших нормативних актах.

Чіткі роз’яснення

Повернення до чорнобильських проблем у жовтні 2009 р. свідчило про надзвичайну гостроту наслідків катастрофи і безумовну актуальність для їх ліквідації відповідного законодавчого забезпечення.
Суд підкреслив, що управління зоною безумовного (обов’язкового) відселення, як і управління зоною відчуження, відповідно до законодавства здійснює спеціальний підрозділ МНС — адміністрація зони, що має статус юридичної особи. Вона організовує та координує проведення всіх заходів на територіях зазначених зон, вирішує питання фінансування, охорони громадського порядку, захисту людини й інтересів держави тощо.
Повноваження обласних рад у цій справі, інших органів місцевого самоврядування встановлюються Конституцією та законами, особливу роль в яких відіграє акт «Про місцеве самоврядування». Значення обласних рад в управлінні зонами підвищується в місцевостях, де населені пункти зняті з обліку і припинена діяльність сільських, селищних, міських рад. У такому випадку відповідні обласні ради реалізують свої повноваження та окремі функції колишніх органів місцевого самоврядування з урахуванням установлених законодавством вимог щодо режиму використання, охорони території зони, умов проживання та роботи в ній населення.

Справа про військове майно

10 грудня 2009 р. Суд розтлумачив положення стст.177, 760, ч.2 ст.777 ЦК. Сталося це при розгляді справи за конституційним зверненням Приватного підприємства «Автосервіс» про переважне право наймача на придбання військового майна.
Посилаючись на неоднозначне розуміння і застосування Вищим господарським, Київським апеляційним, Верховним та іншими судами загальної юрисдикції названих норм ЦК, автор клопотання поставив перед КС 4 запитання:
- «чи є військове майно річчю і чи поширюється на нього положення ст.177 ЦК щодо визнання його об’єктом цивільних прав?»
- «чи під речами, які відповідно до ст.760 ЦК можуть бути предметом договору найму, мається на увазі (розуміється) і військове майно?»
- «чи поширюється на військове майно передбачене ч.2 ст.777 ЦК переважне право наймача перед іншими особами на придбання речі в разі її продажу?»
- «яким є юридичний зміст терміна «переважне право перед іншими особами» в контексті ч.2 ст.777 ЦК?»

Зразкове тлумачення

У колі системного дослідження КС опинилися ч.4 ст.13, чч.1, 2 ст.41, п.7 ч.1 ст.92 Конституції, зазначені вище та деякі інші статті Цивільного та Господарського кодексів, законів «Про правовий режим майна у Збройних Силах України», «Про господарську діяльність у Збройних Силах України», «Про оренду державного та комунального майна», рішення Конституційного Суду з аналогічних питань від 1.07.99 та 13.12.2000, позиції близько десяти міністерств, інших органів державної влади, провідних юридичних наукових закладів і навіть рішення в конкретних справах Європейського суду з прав людини.
Текст офіційної інтерпретації, викладений у п.1 резолютивної частини рішення, вийшов дуже лаконічним, але він відповідав на всі 4 поставлені запитання: «Наймач, який належно виконує свої обов’язки за договором найму військового майна, що є річчю, яка не вилучена, не обмежена у цивільному обороті і може бути предметом найму (оренди), у разі продажу майна має переважне право перед іншими особами на його придбання».
Фактичне повернення до справи, яка викликала «гнів Президента»
Проте одним з найвідповідальніших у 2009 р. виявилось тлумачення за конституційним поданням 51 народного депутата стст.102, 103 та 116 закону «Про судоустрій України». Відповідне рішення було прийнято 22.12.2009.
Йдеться про справу про призначення суддів на адміністративні посади, історія якої розпочалася ще у 2005 р., тобто під час функціонування КС першого складу. Вже говорилося, що ще тоді конституційне провадження в справі фактично було завершено з досить «негативним» для глави держави рішенням про позбавлення його права на призначення суддів на адміністративні посади. Однак через суто суб’єктивні обставини, про які йшлося вище, «фінальне» голосування всіляко відтягувалось, оскільки тодішньому керівництву КС не хотілося «сердити» Президента напередодні власної відставки.

«Біла пляма» і спроба узурпації влади

Отримавши такий «спадок», новий склад Суду вже з причин переважно об’єктивного характеру зміг повернутися до цієї справи майже через 1,5 року. Рішенням від 16.05.2007 положення ч.5 ст.20 закону «Про судоустрій України», за яким голова суду і його заступник призначалися на посади та звільнялися главою держави, визнане неконституційним, а Верховній Раді рекомендовано в невідкладному режимі врегулювати питання про призначення суддів на названі адміністративні посади.
Деморалізована антиюридизмом Верховна Рада не в змозі була виконати рекомендації Суду, й виникла величезна «біла пляма», що реально загрожувала руйнуванням судової системи взагалі. З 31.05.2007 вочевидь незаконно Рада суддів самовільно поклала на себе обов’язок призначення суддів на адміністративні посади і до 22.12.2009, тобто протягом понад 2,5 року, призначала на посади голів судів та їхніх заступників.
Вища рада юстиції, на яку було покладено завдання взяти ці питання під свій контроль, бездіяла. Парламент називав дії Ради суддів узурпацією влади, привласненням чужих повноважень, але проблему, схоже, вирішувати не збирався.

Внесок у впорядкування суддівського самоврядування

Розглядаючи клопотання 51 народного депутата, Суд підкреслив, що відповідно до Конституції судоустрій визначається виключно законами. Ними ж установлюється порядок суддівського самоврядування, найвищим органом якого є з’їзд суддів України, а вищим органом у період між ними — Рада суддів. Зокрема, в ч.5 ст.20 закону про судоустрій визначено повноваження Ради суддів (а також ради суддів спеціалізованих судів) давати рекомендації стосовно призначення суддів на посади голови, заступника голови та звільнення із цих посад.
Зокрема, в п.4 ч.5 ст.116 закону про судоустрій зазначено, що Рада суддів вирішує питання про призначення суддів на адміністративні посади у випадках і порядку, передбачених цим законом, у системному зв’язку з положенням першого речення ч.5 ст.20 того ж закону. А це означає, що Рада суддів має право вирішувати питання про рекомендацію кандидатури конкретного судді для призначення його на посаду голови або заступника голови суду.

Чи можна «взяти до відома» обов’язкове рішення КС?

Звернемо увагу, що КС значну увагу приділив «процедурі» впровадження такої рекомендації, яка є обов’язковою складовою процесу вирішення кадрових проблем. Без рекомендації уповноважений орган чи посадова особа не мають права вирішувати такі питання на свій розсуд. Слід підкреслити й те, що Суд досить гостро висловився на адресу парламенту з приводу своєї рекомендації від 16.05.2007 і вже не рекомендував, а зобов’язав парламент невідкладно законодавчо врегулювати питання про призначення на посаду голови, заступника голови суду та звільнення із цих посад.
Реакція Ради суддів на рішення КС від 22.12.2009 виявилася досить оперативною, що відображено в тексті спеціального рішення цього органу служителів Феміди. Одначе не може не привернути увагу введена нею в практику вітчизняної конституційної юстиції новела: «Рішення Конституційного Суду є обов’язковим для виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене. На виконання цього рішення КС Рада суддів вирішила: рішення Конституційного Суду від 22.10.2009… взяти до відома».

Уряд як сторона трудового спору

24.12.2009 КС мав намір офіційно протлумачити положення ст.2, абз.4 ч.1 ст.3 закону «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» за поданням Кабінету Міністрів. Але такий намір здійснений не повністю: з приводу офіційної інтерпретації ст.2 вказаного акта провадження було припинене у зв’язку з невідповідністю (відсутністю правового обгрунтування).
Зате стосовно положення абз.4 ч.1 ст.3 закону Уряд, який не так часто «турбував» КС, отримав чітку відповідь: «Кабінет Міністрів як вищий орган у системі органів виконавчої влади і як суб’єкт управління об’єктами державної власності в межах повноважень, визначених Конституцією та законами, може бути стороною колективного трудового спору (конфлікту) на національному рівні з питань, передбачених в ст.2 закону «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)».

Олександр Мироненко,
суддя Конституційного Суду України у відставці,
доктор філософських наук, заслужений діяч науки і техніки України,
лауреат Державної премії
України у галузі науки і техніки