Я.Романюк: Закон про люстрацію суддів містить багато ризиків
Ухвалений у першому читанні проект Закону про люстрацію суддів не повною мірою враховує європейські стандарти, він має ознаки, характерні для так званих законів про люстрацію, а отже, містить багато відповідних ризиків і небезпек.
Про це йдеться у зверненні Голови Верховного Суду України Ярослава Романюка до народних депутатів України щодо проекту Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» (реєстр. № 4378-1 від 25.03.2014), текст якого розміщений на офіційному сайті ВС.
«27 березня 2014 року Верховна Рада України прийняла за основу проект Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» (реєстраційний № 4378-1 від 25 березня 2014 року; далі – законопроект), метою якого, як зазначено в преамбулі, є підвищення авторитету судової влади України й довіри громадян до судової гілки влади, відновлення законності та справедливості.
Поділяємо прагнення держави відновити довіру до судової влади, у чому однаково зацікавлені як суспільство, так і сама судова влада, та погоджуємося з тим, що одним із факторів формування негативної суспільної думки могли стати діяльність суддів та їх поведінка.
Однак недовіра до суду в Україні є комплексною проблемою, її вирішення потребує системних заходів і зваженого підходу та має відбутися з додержанням міжнародних стандартів у сфері функціонування органів судової влади, її незалежності, захисту прав і свобод людини.
Україна дотримується курсу на європейську інтеграцію, підписано політичну частину угоди про асоціацію з Європейським Союзом, як член Ради Європи наша держава взяла на себе зобов’язання приведення системи вітчизняного законодавства у відповідність до європейських стандартів.
Водночас вважаємо, що законопроект не повною мірою враховує європейські стандарти; він має ознаки, характерні для так званих «законів про люстрацію», а отже, містить багато відповідних ризиків і небезпек.
У 1996 році ПАРЄ прийняла резолюцію № 1096 «Про заходи щодо позбавлення від спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» і рекомендувала державам, щоб будь-який процес люстрації та прийняті закони відповідали демократичному устрою держави й засадам верховенства права, адже їх метою повинне бути цілеспрямоване досягнення змін (пункти 12 і 13).
Експерти Ради Європи, які аналізували проект Закону України «Про відновлення довіри до судової системи України», у висновку від 24 березня 2014 року наголошують на тому, що люстрація передбачає стабільну ситуацію після конфліктної ситуації, але в Україні відчувається продовження політичної напруженості, й не можна не враховувати ризику превалювання елементів політичного
характеру закону над юридичними. Люстрація виключає поспішність, має високий ризик дискредитації процесу і замість зміцнення законності може спровокувати реакцію, яка підірве принцип незалежності судової влади; лікування може погіршити хворобу.
Україна – не перша в Європі держава, у якій відбуваються подібні процеси. Європейський суд з прав людини вже розглядав справи за наслідками схожих перевірок в інших державах, наприклад, у Польщі (рішення від 24 квітня 2007 року в справі «Матиєк проти Польщі», від 17 липня 2007 року в справі «Бобек проти Польщі», від 15 січня 2008 року в справі «Любох проти Польщі»).
Варто згадати також гіркий досвід Сербії, де свого часу було звільнено велику кількість суддів після проведення переатестації, а кілька років по тому Європейський суд з прав людини зобов’язав Уряд Сербії поновити на посадах більшість звільнених суддів.
Висновки у вказаних рішеннях свідчать про те, що Європейський суд з прав людини прискіпливо вивчає процедурні питання проведення перевірок (люстрацій), закріплені в національному законі, та дає оцінку їх відповідності міжнародним стандартам, зокрема і в частині гарантування особі, підданій перевірці (люстрації), всього комплексу прав, визначених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.
Тож висновки Європейського суду з прав людини, безумовно, повинні стати орієнтиром для України, інакше наша держава одержить десятки, а то й сотні рішень цього Суду, подібних до рішення у справі «Олександр
Волков проти України».
Вважаємо, що законопроект не убезпечує від подібних ризиків.
Так, для перевірки суддів пропонується утворити Тимчасову спеціальну комісію, проте принципи її формування не відповідають вимогам щодо створення судової ради в сенсі Висновку № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів стосовно судової ради на службі суспільства, а також рекомендаціям Спільного висновку Венеціанської комісії та Дирекції зі співпраці Генеральної дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи від 11 жовтня 2010 року № 588 щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Як наголошується в зазначених висновках, для забезпечення незалежності органу, який вирішуватиме питання відповідальності суддів, більшість його членів повинні становити судді, обрані іншими суддями відповідно до методів, що гарантують найширше представництво судової системи на всіх рівнях.
Крім того, Тимчасова спеціальна комісія – не судовий орган, який фактично даватиме оцінку законності й обґрунтованості судових рішень, при тому, що лише суди вищих інстанцій наділені виключними повноваженнями перевіряти судові рішення у процесуальному порядку, а статтею 124 Конституції України не допускаються делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами.
У цьому контексті зауважимо, що
Венеціанська комісія в пункті 11 Висновку CDL-AD (2013) 013 «Про тимчасову державну комісію із судових помилок» щодо Грузії зазначила: «Сама ідея процесу масової експертизи можливих випадків судових помилок не судовим органом порушує питання щодо поділу влад та незалежності судової влади, закріпленої в Конституції. Будь-який із таких заходів повинен супроводжуватися більш широкою реформою судової системи з метою зміцнення її незалежності та неупередженості».
Крім того, законопроект не містить процедури розгляду питань Тимчасовою спеціальною комісію, не передбачає ознак, обставин, фактів, установлення яких є підставою для висновку про наявність порушень у діях судді, який піддається перевірці, та не гарантує для осіб, які піддаватимуться перевірці, всього комплексу прав відповідно до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема рівності сторін, права на захист, права на оскарження рішення комісії, прийнятого за результатами перевірки.
Запропонований у статті 3 законопроекту перелік судових рішень, у зв’язку з прийняттям яких суддя підлягатиме перевірці, свідчить про те, що всі такі рішення були ухвалені в період, коли відбувалися масові заходи в процесі політичного протистояння, починаючи із 21 листопада 2013 року й до дня набрання чинності цим Законом. Перевірка не охоплює тих суддів, що ухвалювали незаконні рішення раніше цієї дати, хоча поведінка цих суддів також слугувала формуванню негативного
ставлення суспільства до судової влади.
Зазначене створить ризик формування в українському суспільстві думки про наявність політичної складової в процесі перевірки суддів.
У цьому контексті варто ще раз звернути увагу на згаданий Висновок Венеціанської комісії CDL-AD (2013) 013: «Особливо важливо, щоб верховенство права не послаблювалося шляхом вживання заходів, які можуть бути сприйняті як політично вмотивовані та тільки призведуть до дискредитації судової системи й системи правосуддя» (пункт 11).
Погоджуємося з висновками експертів Ради Європи, що в разі, якщо процедура перевірки не повною мірою відповідає міжнародним стандартам справедливості, вона не відновить, а навпаки, підірве довіру до судової влади.
На наш погляд, прийняття Закону України в редакції законопроекту не вирішить комплексної проблеми низького рівня суспільної довіри до судової системи та не сприятиме досягненню поставлених цілей – відновленню довіри до судової влади.
Альтернативою вважаємо використання наявних в Україні правових механізмів, правил і процедур перевірки діяльності суддів і проведення її органами, що уповноважені на це Конституцією України та чинним законодавством, – Вищою радою юстиції та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.
Безумовно, персональний склад указаних органів повинен бути оновлений, якщо це
необхідно для забезпечення довіри громадськості насамперед до тих осіб, що будуть здійснювати перевірку суддів, бездоганність поведінки яких піддається сумніву.
Формування довіри суспільства до судової влади є складним процесом та потребує спільних зусиль і влади, і громадськості, і суддів.
Консультативна Рада європейських суддів у своїх висновках № 10 (2007) та № 11 (2008) наголошує, що всі проекти законів, які стосуються статусу суддів та загалом будь-які законопроекти, що можуть мати вплив на судочинство, наприклад, на незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу до правосуддя громадян (у тому числі самих суддів), повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку Судової ради.
Ця консультативна функція повинна бути визнана всіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація.
За таких обставин вважаємо, що законопроект підлягає доопрацюванню з метою приведення його норм у відповідність до міжнародних стандартів, зокрема в частині гарантування суддям, дії яких підлягатимуть перевірці, всього комплексу прав, визначених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.
Пропонуємо вирішити питання про направлення законопроекту на експертизу до Венеціанської комісії з метою одержання відповідних висновків та рекомендацій.
У разі, якщо процедура підготовки законопроекту до другого читання (зі скороченим строком) не дає змоги відтермінувати прийняття Закону до одержання висновків Венеціанської комісії, просимо Вас врахувати викладені в цьому зверненні зауваження, ретельно проаналізувати порушені питання та зважити на недопустимість підриву основ демократичного устрою, однією з яких є незалежність суду та суддів.
З повагою
та за дорученням суддів
Верховного Суду України
Голова
Верховного Суду України
Я.М. Романюк»
Закон і Бізнес