Практичний курс «народного люстратора»
Які процесуальні інструменти можна використати для персоналізації відповідальності чиновника за правопорушення
Володимир КРАВЧУК, суддя Львівського окружного адміністративного суду, доктор юридичних наукЗ’ясувавши причини, що живлять таке явище, як безкарність, можна дати чіткі рекомендації, як із цим боротися. Зокрема, як скористатися механізмом персональної відповідальності чиновника? Можна запропонувати такий алгоритм застосування цього принципу з використанням наявних процесуальних інструментів.
Залучення чиновника до участі у справі
Насамперед суб’єкт владних повноважень — це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (ст.3 Кодексу адміністративного судочинства).
Отже, адміністративний позов стосовно рішень, дій або бездіяльності державного службовця може пред’являтися безпосередньо до чиновника будь-якого рівня. Претензії можуть (і повинні!) мати персональний характер. Адже є істотна різниця між позовом до податкової інспекції та позовом до її начальника чи інспектора, який вчинив протиправні дії під час перевірки. Бо державний орган — це «псевдонім», а посадова особа — це справжнє «прізвище» автора порушення.
Чиновник може брати участь у справі як відповідач або третя особа на стороні відповідача. Різниця ось у чому. Відповідач — це особа, яка порушила право і до якої позивач має вимоги: визнати рішення, дії чи бездіяльність протиправними, скасувати їх чи зобов’язати вчинити певні дії.
Відповідача називає позивач. Якщо він вкаже серед відповідачів саме конкретного чиновника і матиме вимоги до нього, то чиновник незалежно від того, хоче він того чи ні, стає відповідачем. Ніхто — ні чиновник, ні суд — не може виключити відповідача зі списку підозрюваних у порушенні закону. Суд може або задовольнити позов, якщо є порушення, або відмовити. Але пройти через процес чиновнику доведеться!
Третя особа на стороні відповідача — це особа, яка залучається судом до справи, якщо рішення у справі може вплинути на її права, свободи, інтереси або обов’язки. Правовою підставою для залучення чиновника як третьої особи є можливість пред’явлення до нього в майбутньому вимог про відшкодування шкоди, яке виплатить держава, тобто в порядку регресу. Безпосередньо в позовній заяві вимог до третьої особи не вказується.
Питання про залучення третьої особи вирішує суд. Отже, навіть якщо позивач зазначить чиновника як третю особу безпосередньо у позовній заяві, суд може із цим не погодитися і процес відбудеться без чиновника.
Участь останнього у справі як відповідача або третьої особи на стороні відповідача, поряд з відповідним державним органом, дозволяє поширити юридичну силу судового рішення на окремих чиновників.
Законодавство не обмежує кількості осіб, які можуть бути відповідачами чи третіми особами. А отже, можна притягнути до відповідальності усіх чиновників, рішення, дії чи бездіяльність яких призвели до порушення прав людини.
Особиста участь чиновника
Керівники державних установ, навіть якщо вони зазначені серед відповідачів чи третіх осіб, не бажають ходити до суду. Як змусити їх постати перед судом і поглянути позивачеві в очі?
Інструментом персоніфікації відповідальності є особиста участь у процесі. Відповідно до ст.120 КАС суд може постановити ухвалу про обов’язковість особистої участі сторін чи третіх осіб у засіданні. Викликати сторону чи третю особу для особистих пояснень можна і тоді, коли у розгляді беруть участь їхні представники.
Позивач повинен вимагати особистої участі автора правопорушення. Якщо суд викликає посадову особу, вона зобов’язана з’явитися і дати пояснення щодо суті порушення. На практиці часто доводиться спостерігати, що керівники не можуть пояснити мотивів прийняття рішення. Траплялися й випадки, коли це спонукало до пошуків варіантів примирення.
Окрема ухвала суду
Засобом реагування на порушення, виявлені під час розгляду справи, є окрема ухвала суду. Існує два види таких ухвал:
• щодо порушень у роботі органу: суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб’єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. Про вжиті заходи суд повідомляється не пізніше місяця після надходження окремої ухвали.
• щодо персональних порушень: у разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.
У кожному разі, окрема ухвала суду — правова підстава для реагування. За чинним законодавством, окрема ухвала — це право, а не обов’язок суду. Якщо із цієї норми прибрати слова «у разі необхідності», система судового контролю працювала б набагато ефективніше. Якщо є порушення закону, завжди є причини та умови, що цьому сприяють. Щоразу, коли суд виявляє порушення, він мав би реагувати окремою ухвалою. Це забезпечило б правовий вплив судової влади на владу виконавчу і було б ефективним засобом запобігання порушенням.
Відшкодування шкоди
КАС передбачає, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства (ч.2 ст.21 КАС).
Отже, позивач може ставити вимогу про визнання дій протиправними і відразу про відшкодування шкоди (збитків або моральної). До речі, законодавство України передбачає відшкодування такої шкоди і без вини (стст.1173, 1174 Цивільного кодексу). Обгрунтування розміру завданої шкоди — найскладніше завдання, але це питання дуже об’ємне і його варто розглянути окремо.
У перспективі ми дійдемо до того, що кожне порушення закону буде мати наслідком грошову компенсацію. Це, до речі, традиційна практика Європейського суду з прав людини. Визнаючи порушення конвенції, він присуджує сатисфакцію. Адміністративні суди функціонально виконують ту саму роботу: перевіряють дотримання державою вимог закону.
Компенсація судових витрат
До складу судових витрат входять, зокрема, судовий збір та витрати на правову допомогу.
Звертаючись до суду, людина сплачує судовий збір. У немайнових справах — 0,06 розміру мінімальної заробітної плати (73,08 грн.), у майнових — 2% від розміру майнових вимог, але не менш ніж 1,5 (1827 грн.) та не більш ніж 4 розміри мінімальної зарплати (4872 грн.). При цьому під час подання адміністративного позову майнового характеру сплачується 10% від ставки судового збору (максимум 487,20 грн.). Решта стягується з позивача або відповідача пропорційно до задоволеної чи відхиленої частини вимоги.
Людина може звернутися по правову допомогу до адвоката або іншого фахівця. Законом «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах» передбачено, що розмір компенсації витрат на правову допомогу в адміністративних справах, в яких така компенсація виплачується стороні, на користь котрої ухвалено судове рішення, суб’єктом владних повноважень, не може перевищувати 40% мінімальної зарплати за годину участі особи, яка надавала правову допомогу, що визначається у відповідному судовому рішенні.
Таким чином, максимальна годинна ставка, яку може бути відшкодовано, становить сьогодні 487,20 грн. Якщо, наприклад, адвокат погодився працювати за 600 грн. за годину, то різниця компенсована не буде. З урахуванням того, що правова допомога у справі потребує не однієї години, а то й не одного дня, сума набігає значна. Вона інколи навіть перевищує обумовлений гонорар. Є випадки, коли представники позивача з ранку до вечора сидять у суді та знайомляться зі справою, «намотують» години, щоб виправдати гонорари з чотирма нулями.
У процесі є принцип: якщо особа звернулася до суду обгрунтовано, вона не повинна нести жодних витрат. Якщо людина виграла справу, ці витрати (судовий збір та витрати на правову допомогу) повинна відшкодувати держава. Відтоді як ці суми списані казначейством на користь позивача, виникають збитки державного бюджету і запускається регресний механізм.
Таким чином, інститут відшкодування судових витрат не лише компенсує позивачеві його фактичні витрати, а й є інструментом персоналізації відповідальності за правопорушення.
Судовий контроль за виконанням рішення
Унікальним за ефективністю інструментом персоналізації відповідальності є судовий контроль за виконанням рішення (ст.267 КАС). Він здійснюється у два способи: шляхом звітування та шляхом розгляду скарг позивача.
Суд має право зобов’язати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про його виконання. За результатами розгляду звіту або в разі його неподання суддя своєю ухвалою може встановити новий строк, накласти на керівника суб’єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови, штраф у розмірі від 10 до 30 мінімальних зарплат. Половина цієї суми стягується на користь позивача, інша — до держбюджету.
Чи достатнім є штраф у розмірі від 12180 до 36540 грн., аби стимулювати виконання судового рішення? Думаю, так. Чи є справедливою сатисфакція у 6090 грн., стягнутих на користь позивача безпосередньо з керівника-порушника?
Сплата штрафу не звільняє від обов’язку виконати постанову суду і подати звіт про її виконання. Повторне невиконання цього обов’язку тягне за собою накладення повторного штрафу, але розмір нового стягнення при цьому збільшується на суму штрафу, який було або мало бути сплачено за попередньою ухвалою. Таким чином, загроза штрафу висітиме над керівником аж доти, доки він не виконає судового рішення. І це вже стає його персональною відповідальністю, а не держави!
Втім, судовий контроль зі штрафом можливий лише за постановами, які зобов’язують відповідача вчинити певні дії. В багатьох випадках захист відбувається шляхом констатації протиправності рішення та його скасування. Тут судовий контроль не встановлюється. Але це, як кажуть, справа техніки, щоб сформулювати правильні позовні вимоги і задіяти механізм судового контролю.
Серед суддів є думка, що суд може встановити звітування лише у постанові суду, тобто одночасно з вирішенням справи. Тому позивачам краще заявляти про це відразу в позовній заяві. В усякому разі — до закінчення розгляду справи по суті.
Судовий контроль здійснюється також шляхом розгляду скарг. Особа-позивач, на користь якої ухвалено постанову суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень — відповідачем на виконання постанови суду або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду.
Таку заяву може бути подано протягом 10 днів із дня, коли позивач дізнався або мав дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, але не пізніше дня завершення строку пред’явлення до виконання виконавчого листа, виданого за відповідною постановою суду. У разі наявності підстав для задоволення заяви суд ухвалює постанову. Така постанова може бути оскаржена тільки в апеляційному порядку. В межах провадження з розгляду скарги суд може постановити окремі ухвали.
Отже, позивач може не випускати чиновника з поля зору суду і тримати під прицілом права до повного виконання судового рішення.
Судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах здійснюється також шляхом розгляду скарг на дії державних виконавців (ст.181 КАС).
Ефективність механізму персональної відповідальності державних службовців можна підвищити.
Для цього слід закріпити обов’язок адміністративного суду реагувати на виявлені порушення окремою ухвалою. Достатньо у ч.2 ст.166 КАС слова «у разі необхідності суд може постановити» замінити словами «суд постановляє». Частину 3 ст.166 КАС, яка передбачає можливість оскарження окремої ухвали, — вилучити. Окрема ухвала не порушує прав та інтересів чиновника.
Також доцільно зробити судовий контроль за виконанням постанови суду обов’язковим. Для цього у ч. 1 ст.267 КАС слова «має право зобов’язати» замінити на «зобов’язує».
Варто закріпити обов’язок керівника державного органу проводити службове розслідування з метою встановлення винних осіб в усіх випадках, коли адміністративний суд визнає протиправними (та скасовує) рішення, дії чи бездіяльність органу. Для цього необхідно внести зміни до постанови Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» від 13.06.2000 №950.
Також слід зобов’язати керівників державних органів, які прийняли рішення, що оскаржуються, брати участь в адміністративній справі як треті особи на стороні відповідача. Для цього доповнити ч.2 ст.53 КАС абзацами такого змісту: «У справах про поновлення на роботі незаконно звільнених або переведених працівників суд із власної ініціативи притягує до участі в справі як третю особу на стороні відповідача службову особу, за рішенням якої було проведено звільнення або перевід. Установивши, що звільнення або перевід були проведені з явним порушенням законодавства, суд в тому ж процесі повинен покласти на винну службову особу обов’язок відшкодувати державному органу шкоду, заподіяну у зв’язку з оплатою за час вимушеного прогулу або за час виконання нижчеоплачуваної роботи». Аналогічна норма була в ст.109 ЦПК УРСР.
«У справах про визнання протиправним та (або) скасування рішення органу державної влади суд із власної ініціативи притягує до участі в справі як третю особу на стороні відповідача керівника цього органу».
Необхідно обмежити право держслужбовця на кар’єрне зростання, якщо його рішення, дії чи бездіяльність визнавалися протиправними судом або якщо його притягували до дисциплінарної відповідальності. З цією метою слід доповнити ст.27 закону «Про державну службу» ч.3 такого змісту: «Державного службовця не може бути призначено на більш високу посаду (з більшим обсягом повноважень) протягом одного року з дня набрання законної сили рішенням суду, яким визнано протиправними рішення, дії чи бездіяльність такого державного службовця, а також протягом одного року з дня застосування до нього дисциплінарного стягнення».
Використання цих засобів у сукупності істотно вплине на практику розгляду адміністративних справ, посилить персональну відповідальність чиновників за прийняті рішення, дії чи бездіяльність, активує абсолютно інші сторони відносин «людина — система — чиновник».
Головне, є всі передумови для застосування такого алгоритму. Є закони, є адміністративні суди, є активні люди, котрі усвідомлюють свою відповідальність за майбутнє України. Тож коли говоримо про «нездалу» державу, давайте згадувати всіх поіменно.
Ці непомітні, на перший погляд, зміни за півроку спричинять ефект, співмірний із широкомасштабною люстрацією. І головне, що кожен свідомий громадянин може бути її активним учасником.
Хіба не варто спробувати?